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土地財(cái)政成地方政府債務(wù)最大法律風(fēng)險(xiǎn)

來(lái)源：法制網(wǎng)     日期：2011-09-13         閱讀：2,384次

土地財(cái)政成地方政府債務(wù)最大法律風(fēng)險(xiǎn)

● 地方政府過(guò)于依賴土地財(cái) 政，導(dǎo)致償還債務(wù)陷入困 境：要避免違約，就得確保 土地收益，而如此一來(lái)，又 將導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控失靈

● 允許地方政府發(fā)債，那些 透明、善治的地方政府發(fā) 行的公債更容易得到民眾 青睞，這在某種程度上可 以作為衡量地方政府的一 個(gè)指標(biāo)

隨著歐美等一些國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的陸續(xù)爆發(fā)，中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題引起了國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)的關(guān)注。中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)于近日相繼表示：中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，將進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府債務(wù)問(wèn)題背后所潛藏的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，正逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)之一。

負(fù)債究竟有多少

審計(jì)署今年6月27日發(fā)布的審計(jì)結(jié)果顯示：截至2010年年底，全國(guó)除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，其余省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中60%是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

為了徹底搞清楚地方政府的負(fù)債情況，審計(jì)署可謂“下了大工夫”。今年上半年，審計(jì)署開(kāi)展了有史以來(lái)最大的地方債務(wù)清查工作。審計(jì)部門(mén)公開(kāi)表示，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬(wàn)多人，按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)涉及債務(wù)的地方政府7.9萬(wàn)多個(gè)相關(guān)部門(mén)單位、6500多個(gè)融資平臺(tái)公司、37萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目、187萬(wàn)多筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)中，銀行貸款為84600多億元，部分地區(qū)的債務(wù)率高達(dá)100%以上，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力也比較大。

負(fù)債10萬(wàn)多億元，地方政府能否償還？對(duì)此，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義稱，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人在解讀上述數(shù)據(jù)時(shí)也指出，10.7萬(wàn)億元的負(fù)債規(guī)模從總量上來(lái)看，是在安全區(qū)內(nèi)。按照國(guó)際慣例規(guī)定的警戒線，債務(wù)負(fù)擔(dān)率占GDP不超過(guò)60%，我國(guó)地方政府性債務(wù)分為“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”、“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)”、“政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)”三個(gè)部分，第一部分是地方政府實(shí)打?qū)嵉膫鶆?wù)，第二部分不是100%由地方政府來(lái)承擔(dān)，第三部分是政府承擔(dān)一定責(zé)任，后兩部分是或有負(fù)債，即使10.7萬(wàn)億元債務(wù)都由政府承擔(dān)，占GDP20%多，也是在安全區(qū)內(nèi)。

不過(guò)，讓公眾疑惑的是，幾個(gè)部門(mén)報(bào)出的地方債務(wù)數(shù)據(jù)有些出入：審計(jì)署報(bào)出的是10萬(wàn)多億元，央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是14.4萬(wàn)億元，銀監(jiān)會(huì)給出的數(shù)字則是9.1萬(wàn)億元。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)北京市委法制委員會(huì)副主任委員馬光遠(yuǎn)在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)：“地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)差異是非常正常的。地方政府融資平臺(tái)不是唯一的主體，還有其他途徑，間接性的債務(wù)，包括隱形債務(wù)都是存在的。所以，如果讓100個(gè)機(jī)構(gòu)去統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)，結(jié)果都會(huì)不一樣。從目前來(lái)看，這3個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債務(wù)的基本定義不一樣，審計(jì)署用的定義比較寬，但是在人民銀行的定義中，14.4萬(wàn)億元是貸款的概念，銀監(jiān)會(huì)也是貸款的概念。也就是說(shuō)，現(xiàn)在無(wú)論是審計(jì)署還是人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，定義不一樣，統(tǒng)計(jì)的口徑和范圍也都不一樣?！?/p>

“我比較認(rèn)可審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)字也沒(méi)有將一些地方統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，包括鄉(xiāng)級(jí)地方政府。但有這3個(gè)數(shù)字，相比以前的賬目不清楚來(lái)說(shuō)，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。

償還邏輯陷困境

近日，多部委負(fù)責(zé)人相繼表態(tài)，指出目前地方政府債務(wù)狀況仍屬“安全”：

“從相關(guān)債務(wù)指標(biāo)看，中國(guó)包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到50%，遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家?！眹?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林說(shuō)，在中國(guó)出現(xiàn)政府性債務(wù)違約的可能性不大。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人也介紹說(shuō)，今年上半年，銀監(jiān)會(huì)著力推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款的退出管理、合同補(bǔ)正、追加抵質(zhì)押物、增提撥備和提高資本占用成本等任務(wù)，目前，平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所的一位研究人員也向記者指出，有不少金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心，一旦個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)，以中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政制度，會(huì)如何處理？從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較分析來(lái)看，當(dāng)前雖然中國(guó)少數(shù)地方政府在經(jīng)過(guò)快速的債務(wù)擴(kuò)張之后可能出現(xiàn)財(cái)政較為困難的狀況，但中央政府的財(cái)政狀況良好。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過(guò)財(cái)政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行支援。

盡管目前地方政府債務(wù)“可控”，但有研究者指出了在處理地方政府債務(wù)時(shí)應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題：從債務(wù)償還期限看，未來(lái)幾年將迎來(lái)還債的高峰，以3到5年的平均還款期計(jì)算，還債高峰將出現(xiàn)在2012年至2013年左右，加之屆時(shí)地方政府換屆等因素影響，導(dǎo)致地方債務(wù)違約的疊加因素會(huì)增加；從地區(qū)看，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%；從債務(wù)來(lái)源和償還的途徑看，債務(wù)余額中銀行貸款為84600多億元，占全部債務(wù)的79.01%。而銀行的這些貸款，大多數(shù)是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還。

土地財(cái)政，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地財(cái)政已成為地方債務(wù)最大的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。

“過(guò)于依賴土地財(cái)政的后果就是，地方債務(wù)的償還邏輯陷入了一個(gè)困境：為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，則必須確保地方政府的土地收益；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控。面對(duì)如此困境，一些人提出應(yīng)逐步解決地方債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，即在目前地方政府無(wú)法擺脫土地財(cái)政的情況下，以時(shí)間換空間，適度放寬對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控，通過(guò)土地市場(chǎng)的適當(dāng)升溫來(lái)解決資金來(lái)源問(wèn)題?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。

“但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，如個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，對(duì)這些存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要未雨綢繆。”財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此分析說(shuō)。

發(fā)債可促進(jìn)法治

有專家認(rèn)為，從源頭上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府負(fù)債累累的問(wèn)題由來(lái)已久，而且缺乏法律依據(jù)。

來(lái)自中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究者趙彥華在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，地方債務(wù)的形成存在一定的歷史和現(xiàn)實(shí)原因：一方面在城鎮(zhèn)化加速的過(guò)程中地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大，而另一方面在1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占比不斷下降，很多地方僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見(jiàn)肘，對(duì)中央級(jí)財(cái)政項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩。可見(jiàn)，依賴融資平臺(tái)、土地出讓金等渠道解決資金缺口，客觀上也屬無(wú)奈之舉。尤其是在全球金融危機(jī)后啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府具體落實(shí)中央制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，得到了對(duì)地方融資放松管制的默許。

“在中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元的投資計(jì)劃，而這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方財(cái)政實(shí)際收入的數(shù)倍。很顯然，‘錢(qián)從哪里來(lái)’成為這些‘紙面數(shù)字’能否真正落實(shí)的關(guān)鍵。如果從深層體制根源來(lái)看，地方政府發(fā)債的真正根源在于當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府承擔(dān)的巨額‘隱性負(fù)債’和依靠賣地生存的財(cái)政狀況。”馬光遠(yuǎn)說(shuō)，我國(guó)目前的分稅制和預(yù)算法一方面將大量的地方性事務(wù)歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財(cái)務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個(gè)不能自圓其說(shuō)的扭曲狀態(tài)：一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對(duì)資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，只能過(guò)度依賴銀行和土地收入，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。

不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，就國(guó)際慣例來(lái)說(shuō)，地方政府發(fā)債的做法無(wú)可厚非，更是促進(jìn)法治政府建設(shè)的必由之路，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何控制風(fēng)險(xiǎn)。

“從法治政府建設(shè)的角度而論，允許地方政府發(fā)債，對(duì)于建立一個(gè)善治的、為地方負(fù)責(zé)的政府來(lái)說(shuō)，大有裨益。允許地方政府發(fā)債，實(shí)際上是直接把地方政府推向了市場(chǎng)，那些透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)，這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護(hù)和培育自身的信用?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)，因此，地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計(jì)上控制各種風(fēng)險(xiǎn)?！昂茱@然，地方債券的市場(chǎng)信用度不在于各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個(gè)重要尺度”。

對(duì)此，馬光遠(yuǎn)建議，在給地方發(fā)債開(kāi)閘的同時(shí)，具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會(huì)不遺余力的通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”達(dá)到其目的，整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將會(huì)被破壞，引發(fā)一系列的道德和法律上的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。中央政府相關(guān)部門(mén)只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少，發(fā)債的用途，應(yīng)該將主要的監(jiān)督權(quán)交給地方人大。

“這樣，地方政府發(fā)債的問(wèn)題由行政審批問(wèn)題演化成市場(chǎng)選擇問(wèn)題，由政府信用演化成市場(chǎng)信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。這樣，政府發(fā)債的持續(xù)性、規(guī)模、債券的信用完全取決于公眾對(duì)地方政府治理水平的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而只有把監(jiān)督權(quán)力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，則地方政府發(fā)債就不會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。