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國家賠償提升之困局

來源：法制與新聞     日期：2011-08-11         閱讀：2,204次

國家賠償提升之困局

趙作海蹲了11年冤獄，2010年5月因“死者”趙振晌的忽然現(xiàn)身，重獲自由，并獲得國家賠償65萬元。

出獄后，趙作海的忘年交段鐵嶺曾帶他去河南鄭州的4S店閑逛。58歲的趙作海盯著一款新出的奧迪車很是喜歡，段鐵嶺興起逗樂說：“老趙，你那些錢，夠你買倆車轱轆?！?/p>

2011年5月24日，最高人民法院發(fā)布《人民法院工作年度報(bào)告（2010）》：2010年，各級人民法院共新收國家賠償案件1372件，審結(jié)1419件，其中決定賠償?shù)陌讣?55件，賠償金額為3764.1萬元。國家賠償案件占2010年審結(jié)案件的0.01%。

“在新《國家賠償法》實(shí)施背景下，從現(xiàn)實(shí)和公眾期待角度看，2010年以法院為代表的國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)案件數(shù)及賠償數(shù)額，確實(shí)都不夠多?！敝袊ù髮W(xué)教授馬懷德對本刊記者表示。

原有《國家賠償法》自1995年1月1日實(shí)施。在中國幾千年來“重官權(quán)、輕民權(quán)”思想的影響下，這部法律被譽(yù)為中國推進(jìn)法治和保障人權(quán)的里程碑。

然而，由于執(zhí)行中屢受“門檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂”的困擾，1995年《國家賠償法》被戲謔為“國家不賠法”。

甚至當(dāng)初的起草者之一馬懷德亦坦言，這是“實(shí)施得最差的法律之一”。

14年后，《國家賠償法》獲得修訂機(jī)會(huì)，新修訂法已于2010年12月1日正式實(shí)施。

盡管法學(xué)家們在此前長達(dá)近兩年的修訂過程中堅(jiān)持期冀“大修大補(bǔ)”，但早在2008年10月向社會(huì)征求意見的修訂案草案說明中，“小修”思路已被定調(diào)：“針對法律實(shí)施中最突出、最急需的問題進(jìn)行修改完善，同時(shí)注意穩(wěn)步推進(jìn)，對重大問題瞻前顧后，照顧左鄰右舍，不求一步到位。”

數(shù)位參與新舊《國家賠償法》起草、修訂或討論的專家均對本刊記者表示，新法實(shí)施后，法律層面上的國家賠償額提升，仍會(huì)相當(dāng)有限。

另一方面，為盡可能保證受害人得到有效救濟(jì)，新《國家賠償法》在暢通賠償渠道、完善賠償范圍、保障賠償費(fèi)用支付、明確當(dāng)事人舉證責(zé)任等方面進(jìn)行了修訂，盡管距離預(yù)期有所折扣，但不乏新亮點(diǎn)。其中，精神損害賠償首度寫入《國家賠償法》，是提高受害當(dāng)事人獲賠額度的最大希望。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安曾表示，對新《國家賠償法》修訂的爭議，集中于“違法”二字去留。

新《國家賠償法》中刑事賠償部分改變了“違法歸責(zé)原則”，有條件有限制地引入“過錯(cuò)規(guī)則原則”（或“結(jié)果規(guī)則原則”）：“違反刑事訴訟法的規(guī)定對公民采取拘留措施的，或者依照刑事訴訟法規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧?，但是拘留時(shí)間超過刑事訴訟法規(guī)定的時(shí)限，其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

“《國家賠償法》修訂的一大遺憾是沒有明確提出‘過錯(cuò)規(guī)則原則’，尤其在行政賠償部分，如果對行政相對人造成的傷害，只是事實(shí)行為，而非法律行為，相對人仍無法獲得國家賠償?！瘪R懷德對本刊記者表示。

2011年6月，據(jù)全國人大常委會(huì)法工委人士透露，《行政訴訟法》修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。這是在頒布22年后《行政訴訟法》獲得的首次修訂機(jī)會(huì)。

馬懷德認(rèn)為，《行政訴訟法》修改，應(yīng)在行政賠償一章中增加“過錯(cuò)歸責(zé)”原則，使行政賠償和司法賠償相銜接，進(jìn)一步保證讓行政相對人獲得更大范圍內(nèi)的有效救濟(jì)。

財(cái)政困難不再是賠償標(biāo)準(zhǔn)“可以”偏低原因

“新法實(shí)施后，現(xiàn)行賠償標(biāo)準(zhǔn)在醫(yī)療費(fèi)用方面提高了一點(diǎn)，但總體上標(biāo)準(zhǔn)沒有太大增減，仍然偏低?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴本刊記者。

現(xiàn)行《國家賠償法》規(guī)定，侵犯公民生命健康權(quán)，造成身體傷害的，應(yīng)當(dāng)支付醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)，以及賠償因誤工減少的收入。與1995年舊法相比，“護(hù)理費(fèi)”新納入賠償金范圍。

據(jù)中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年介紹，各國國家賠償標(biāo)準(zhǔn)可分為三種不同性質(zhì)。其一是補(bǔ)償性，填平補(bǔ)齊；其二是懲罰性，國家機(jī)關(guān)損害了公民權(quán)益，要受懲罰；其三，慰撫性質(zhì)，比如精神賠償。

馬懷德表示，我國國家賠償1994年最早立法之初即存在“先天不足”。國家賠償主要只解決“填平補(bǔ)齊”的基本問題。具體體現(xiàn)為，只賠償直接損失，不賠償間接損失，也并無精神損害賠償，而且制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)也都偏低。

1995年《國家賠償法》的起草制訂過程中，我國財(cái)政收入正處于困難時(shí)期?！柏?cái)政包干”體制下，中央財(cái)政陷入困境，一度向地方“借款”。在此背景下，中央開始財(cái)稅制度改革，1994年1月1日正式實(shí)行分稅制。

國家行政學(xué)院教授楊小軍認(rèn)為，1995年《國家賠償法》確立的法定有限賠償原則，主要依據(jù)有三：第一是要使受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ)；第二是考慮國家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)的狀況；第三是便于計(jì)算，簡單易行。

其中，“最有實(shí)質(zhì)意義的是第二項(xiàng)。”楊小軍認(rèn)為。

“如果最早國家賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低，可以理解為財(cái)力所限；十幾年后，我國財(cái)力增強(qiáng)、國庫改善。在這個(gè)大背景下，仍簡單沿用原有標(biāo)準(zhǔn)，不合時(shí)宜。”馬懷德表示：“從法院此次2010年度工作報(bào)告即可看出，3000多萬元的總賠償額相比我國GDP，甚至可以說是九牛一毛?！?/p>

有觀點(diǎn)認(rèn)為：國家賠償?shù)恼J(rèn)錯(cuò)象征意義要大于實(shí)質(zhì)賠償意義，由于國家賠償來自納稅人錢，因此標(biāo)準(zhǔn)不宜過高。

“我們也不主張浪費(fèi)納稅人錢，但國家賠償法最大的意義，就是不能讓個(gè)人的權(quán)益因?yàn)楣怖娑鵂奚?。”馬懷德表示，“國家犯錯(cuò)難免，但是造成的損害和風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人承擔(dān)，十分不公平。國家賠償正是要通過國家機(jī)器和強(qiáng)大財(cái)力，平衡利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平?！?/p>

1995年舊法規(guī)定，違法行使職權(quán)侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計(jì)算。

2010年新法刪除“違法”二字，但賠償標(biāo)準(zhǔn)仍維持上述舊法計(jì)算依據(jù)。

“限制人身自由，不能簡單拿上年度職工日平均工資計(jì)算賠償，我個(gè)人認(rèn)為至少應(yīng)為2―3倍?！瘪R懷德表示，現(xiàn)在的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)懲罰性。

應(yīng)松年多年前即認(rèn)為：公權(quán)力機(jī)關(guān)對公民造成的損害，比之民事主體之間造成的損害嚴(yán)重得多?！霸诿袷沦r償基礎(chǔ)上，國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)再更高點(diǎn)，這是一個(gè)可討論的問題?！?/p>

“那時(shí)說國家沒錢，國家窮，如果賠得多，賠不起。但現(xiàn)在還能這么說嗎？”應(yīng)松年亦表示。

馬懷德認(rèn)為，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于立法者及將來執(zhí)行義務(wù)司法機(jī)關(guān)的態(tài)度。

據(jù)馬懷德介紹，此次新法修訂，賠償標(biāo)準(zhǔn)未得大幅提高的原因有二。一方面，立法者對國家賠償?shù)恼J(rèn)識(shí)有不同意見，對提高標(biāo)準(zhǔn)存在異議；另一方面，對于賠償額的期冀以及懲罰性性質(zhì)缺乏共識(shí)，很多人理解為補(bǔ)償性質(zhì)，補(bǔ)償就意味著不能有太高標(biāo)準(zhǔn)。

“立法過程中，來自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的立法代表不太贊成提高標(biāo)準(zhǔn)?！瘪R懷德稱。

原定于2010年10月份經(jīng)三審后審議通過的《國家賠償法》草案，意外“流產(chǎn)”未能如期交付表決。來自全國人大常委會(huì)的消息稱，因?qū)Α百r償原則”和“賠償程序”存有不同意見，草案擬繼續(xù)深入研究修改。

有媒體獲知，“三審”期間草案中相關(guān)條款，遭到來自行使偵查、拘留職能部門的強(qiáng)烈反對。

據(jù)披露，時(shí)值群體性事件高發(fā)的2009年歲末，“三審”受到了“維穩(wěn)”思維影響。分組審議中，包括人大常委會(huì)委員周聲濤在內(nèi)的部分委員認(rèn)為：在一般情況下，可以利用國家賠償法相關(guān)條款進(jìn)行刑事賠償，但在處理突發(fā)事件、群體性事件和嚴(yán)重打砸搶燒事件時(shí)，適用該條款則顯得“不合時(shí)宜”。

中央民族大學(xué)教授熊文釗對本刊記者介紹，目前實(shí)踐中，尤其是對于較大的冤假錯(cuò)案，如按照賠償法標(biāo)準(zhǔn)賠償額度不高，則一般通過補(bǔ)助等形式對受害人補(bǔ)充救濟(jì)。

2010年趙作海案中，其最后獲賠65萬元，其中包含生活困難補(bǔ)助款15萬元。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)解釋，“這15萬元實(shí)際就相當(dāng)于精神損害賠償”。

精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)待明晰

未將精神損害賠償列入賠償范圍，是1995年《國家賠償法》飽受詬病的最大原因之一。新法中首次將“精神損害撫慰金”寫入國家賠償，但對于精神損害賠償并未給出具體規(guī)定。

姜明安認(rèn)為，要求支付精神損害撫慰金，這是一個(gè)很大進(jìn)步。舊法中只規(guī)定恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉。姜明安同時(shí)表示，法律的修改還應(yīng)該更早一些。

2009年上海釣魚執(zhí)法事件中，當(dāng)事人孫中界斷指自殘?！白詺埐荒苌暾垏屹r償，但很顯然，案件中他的名譽(yù)和尊嚴(yán)受到了很大傷害?！苯靼卜Q。

2001年發(fā)生的“處女嫖娼”案，已成為學(xué)界業(yè)界呼吁對于精神損害給予國家賠償?shù)臉?biāo)桿案件。19歲少女麻旦旦被陜西省涇陽縣公安局以“賣淫”為名拘留，被迫兩次做處女鑒定后，方還得清白。事后麻旦旦申請國家賠償，但僅獲74元人身自由賠償金。

但姜明安亦強(qiáng)調(diào)，精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)很難通過法律確定。一案一事一人均有差異，要確定統(tǒng)一的和明確的標(biāo)準(zhǔn)很困難。

姜明安介紹稱，在國外，精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)大都是通過個(gè)案判例逐步積累經(jīng)驗(yàn)。目前，我國民事案件中已有精神損害賠償案例。在精神損害這方面，行政賠償、刑事賠償跟民事賠償?shù)膮^(qū)別不大，完全可適用民事案件精神損害賠償?shù)囊恍┮?guī)則。

馬懷德亦表示，由于新法實(shí)施時(shí)間有限，目前尚未看到有關(guān)精神損害金的具體判賠案例及相關(guān)數(shù)字。

“我寄希望于人民法院下年度工作報(bào)告，能對這部分做出詳細(xì)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)。通過積累案例、出臺(tái)司法解釋，即可便利指導(dǎo)下級法院實(shí)施賠償，亦可觀測賠償法修改效果?！瘪R懷德稱。

北京大學(xué)教授湛中樂對本刊記者表示，精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與2010年7月1日起實(shí)施的《侵權(quán)責(zé)任法》掛鉤。

馬懷德認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定是法定賠償，國家賠償應(yīng)設(shè)立兜底條款。

破解執(zhí)行阻力

熊文釗認(rèn)為，解讀2010年度法院工作報(bào)告國家賠償部分，不應(yīng)只關(guān)注賠償總額，相關(guān)案件數(shù)亦應(yīng)引起重視?！翱梢钥吹?，進(jìn)入賠償程序的案件數(shù)依然很少，執(zhí)行阻力依然很大?！毙芪尼摲Q。

早在2004年，應(yīng)松年和楊小軍課題組，對全國6省市10年來實(shí)施賠償法的情況做了為期5個(gè)月調(diào)研，形成《國家賠償法實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》（以下簡稱《調(diào)研報(bào)告》）。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇怪結(jié)果：不管是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然政府財(cái)政撥付有國家賠償經(jīng)費(fèi)，但卻沒有或幾乎沒有國家機(jī)關(guān)使用這筆賠償專用經(jīng)費(fèi)。

各省市國家賠償財(cái)政列支情況亦證明此結(jié)論。能體現(xiàn)反差的是深圳。據(jù)馬懷德介紹，從1995年開始，深圳每年準(zhǔn)備5000萬元國家賠償金，深圳市的敗訴率1998年為54%，1999年為60%，其中不少涉及賠償，但就是沒有機(jī)關(guān)動(dòng)用過這筆賠償金。

湛中樂教授表示，由于國家賠償往往連帶責(zé)任追究，尤其是刑事上無罪判決意味著啟動(dòng)錯(cuò)案追究。為免予承擔(dān)政治和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，影響政績及形象，許多賠償義務(wù)機(jī)關(guān)選擇“私了”方式，從預(yù)算外“小金庫”中直接給受害人賠付，不走財(cái)政核銷途徑，或者甚至不賠。

據(jù)2010年9月媒體報(bào)道，趙作海冤案發(fā)生地河南柘城再現(xiàn)新版趙案。真兇浮現(xiàn)后，張振風(fēng)等5名一審分獲死緩、無期、及15年有期徒刑的“強(qiáng)奸犯”被取保候?qū)彙?/p>

盡管5位受冤屈者得到政府給予賠償?shù)某兄Z，但柘城縣相關(guān)部門對五人“約法三章”――人放回來之后，“不能上訪、不能接受媒體采訪，不能申請國家賠償”。

馬懷德表示，新法實(shí)施前，上述“私了”情況十分常見。新法出臺(tái)后，這種情況預(yù)期可減少。

1995年《國家賠償法》規(guī)定，賠償請求人要求刑事賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償請求中涉及的行為是否違法進(jìn)行確認(rèn)。據(jù)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室副主任武增介紹，上述規(guī)定導(dǎo)致有賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以各種理由不確認(rèn)或者對確認(rèn)申請拖延不辦，申請人向上一級機(jī)關(guān)申訴又投訴無門。

新法規(guī)定，賠償請求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請求，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出賠償決定。如果沒有按照法定期限作出賠償決定或者當(dāng)事人對賠償決定有異議，可以向上一級國家機(jī)關(guān)提出復(fù)議。如果對復(fù)議結(jié)果不服，還可以向人民法院的賠償委員會(huì)提出賠償請求。

但馬懷德亦承認(rèn)，新規(guī)定作用有限，只能減少不賠，并不能杜絕預(yù)算外賠付和不賠現(xiàn)象。

“理想之策在于賠償程序訴訟化。以訴訟的形式，確保程序更加公正合理。不管是基層法院、檢察院、公安局都可以成為刑事司法賠償訴訟的被告，賠償請求人作為原告?！瘪R懷德表示，現(xiàn)在的復(fù)議、類似聽證等形式還很難保證受害人權(quán)利。

追償制度不宜過度強(qiáng)調(diào)

新《國家賠償法》首度明確向責(zé)任人追償制度。2010年12月29日通過的《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）中相關(guān)內(nèi)容被馬懷德認(rèn)為可被視為《國家賠償法》有關(guān)追償?shù)膶?shí)施細(xì)則。

《條例》規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法規(guī)定，責(zé)令有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)或者向有關(guān)工作人員追償部分或者全部國家賠償費(fèi)用。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依照前款規(guī)定作出決定后，應(yīng)當(dāng)書面通知有關(guān)財(cái)政部門。有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)依照財(cái)政收入收繳的規(guī)定上繳應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或者被追償?shù)膰屹r償費(fèi)用。

據(jù)報(bào)道，近年來對26個(gè)省(市、區(qū))各級財(cái)政部門的調(diào)查顯示，向責(zé)任人追償?shù)馁r償費(fèi)用僅占財(cái)政核撥賠償費(fèi)用總額的3%，部分地區(qū)追償賠償費(fèi)用數(shù)額為零。多年的國家賠償實(shí)踐也證明，正是由于追償率極低，關(guān)于追償制度的規(guī)定甚至被稱為國家賠償法的“休眠條款”。

盡管明確追償制度有利于國家賠償?shù)膱?zhí)行落實(shí)。但馬懷德認(rèn)為，追償?shù)亩刃柚?jǐn)慎把握。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，如果過度，不僅不能遏制冤獄，還會(huì)導(dǎo)致更多冤獄。

“責(zé)任人都不愿意自己承擔(dān)責(zé)任，這是肯定的。追償力度越大，責(zé)任人面臨的行政損失和經(jīng)濟(jì)損失越大，就越不愿意承擔(dān)責(zé)任，越不愿意承認(rèn)錯(cuò)誤，他們只會(huì)想方設(shè)法把錯(cuò)案辦成‘鐵案’?！瘪R懷德說，從歷史的情況來看，國家賠償是由行政機(jī)關(guān)和行使機(jī)關(guān)代理人賠償一步步走過來的，如果對追償?shù)姆秶土Χ炔贿M(jìn)行限制，則是在走回頭路。