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環(huán)保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道     日期：2011-10-17         閱讀：2,809次

環(huán)保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為

隨著中國環(huán)境污染事件的日益增多，如何避免“違法成本低”，顯得尤為迫切。

“修改《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》），是我們今年的一個工作重點。”在由中華環(huán)保聯(lián)合會主辦的“第七屆環(huán)境與發(fā)展論壇”（以下簡稱“論壇”）上，環(huán)保部政策法規(guī)司李靜云處長公開表示，“這項工作已被列入了2011年全國人大的立法計劃當(dāng)中了?！?/p>

本報記者從權(quán)威人士處獲悉，全國人大環(huán)資委在聽取人大代表的意見和議案基礎(chǔ)上，確定了《環(huán)境保護法》修改的“8+1”九個重點，即環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)和人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這八項法律制度以及環(huán)境違法方面的法律責(zé)任的相關(guān)條款。

作為環(huán)境保護的基本法，《環(huán)保法》頒布施行于1989年，實施了17年卻未修改過。時至今日，其內(nèi)容已與現(xiàn)實脫節(jié)，因空心化而被“束之高閣”。

李靜云指出，從血鉛等一系列的污染事件來看，政府在環(huán)境污染方面的責(zé)任很大， “因為地方政府決策直接影響到區(qū)域的居民，包括公民享有的環(huán)境權(quán)利”，所以《環(huán)境保護法》修改的重點是強化政府的環(huán)保責(zé)任。

本報記者了解到，《環(huán)境保護法》的修改也涉及到環(huán)境公益訴訟的問題。對此，最高人民法院民一庭法官關(guān)麗在此次論壇上強調(diào)，只有使起訴主體多元化，才能使環(huán)境權(quán)益得到有效救濟。

而具體針對化學(xué)品污染事故頻發(fā)的現(xiàn)狀，中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)呼吁，應(yīng)盡快制定《化學(xué)品管理法》。

修法重點：強化政府環(huán)保責(zé)任

地方政府偏愛政績，給企業(yè)提供各方面的便利，從而埋下環(huán)境隱患。

“初步把《環(huán)保法》修訂方向確定為――主要是約束政府行為的法。”一位參與修法討論的專家對本報記者表示，“現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)都是針對企業(yè)的，唯獨缺少一部專門約束政府行為的環(huán)境法律?！?/p>

即目前我國已出臺的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《放射性污染防治》等都有針對企業(yè)環(huán)境違法的司法要求，而尚未有對行政管理者相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定。從而導(dǎo)致地方保護干擾正常執(zhí)法現(xiàn)象普遍。

“無論是環(huán)境污染事件也好，甚至是由此引發(fā)的群體性事件，其中都有

政府在履行環(huán)境保護責(zé)任不到位的原因”。論壇上，李靜云表示，地方政府往往偏愛一些顯性政績，比如為地方貢獻GDP較高的明星企業(yè)，會給這些企業(yè)提供各方面的便利，從而埋下環(huán)境的隱患。

她以血鉛事件為例，一個生產(chǎn)鉛酸電池的企業(yè)，其排放是達標(biāo)的，但是企業(yè)與周圍居民的距離不符合環(huán)評的要求，原本不能建廠，“但是由于地方政府可能給一些環(huán)評機構(gòu)承諾，即環(huán)評通過后，保證搬遷周邊居民。一旦通過了環(huán)評，承諾往往不會兌現(xiàn)，所以造成血鉛事件不斷發(fā)生?！?/p>

基于此，正在修訂的《環(huán)保法》將強化政府的環(huán)境責(zé)任作為第一要務(wù)。對此，全國政協(xié)委員、上海人民政府參事王曦對本報記者強調(diào)，“在《環(huán)境保護法》中， 針對企業(yè)行為管理的規(guī)則已基本完善，《環(huán)境保護法》的主要改革方向是更加注重規(guī)范與約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問題的最大制造者。”

對《環(huán)保法》列入全國人大的立法計劃，李靜云慨嘆來之不易。

由于受制于與環(huán)保相關(guān)的多個部委難以協(xié)調(diào)，《環(huán)保法》的修訂一直進展緩慢，但修法之聲不斷。根據(jù)全國人大環(huán)資委法案室主任薛惠鋒介紹，從1995年八屆全國人大三次會議到2011年十一屆全國人大四次會議，全國人大代表共2353人次、臺灣代表團、海南代表團提出修改環(huán)境保護法的議案75件。

“在全國人大代表的強烈要求下，全國人大環(huán)資委對《環(huán)保法》做了一個實施評估報告，以這個報告為依托環(huán)資委建議以八個方面為重點進行修改，在全國人大副委員長陳至立和李建國同意之后，才被列入了2011年的人大立法計劃。”李靜云表示。

環(huán)境訴訟主體應(yīng)多元化

《化學(xué)品管理法》的難產(chǎn)主要與部門協(xié)調(diào)有關(guān)。

在《環(huán)保法》修改的諸多議題中，環(huán)境公益訴訟制度也成為公眾關(guān)心的焦點。“這也是我們修法時給予關(guān)注的重點?！崩铎o云表示。

目前，對何謂環(huán)境公益訴訟立法尚無規(guī)定。對此，關(guān)麗認(rèn)為，環(huán)境公益包括環(huán)境和自然資源具有的經(jīng)濟性公共利益和生態(tài)性公共利益兩部分，環(huán)境公益訴訟是指為了預(yù)防挽救環(huán)境引起的損害而提起的訴訟。

本報記者了解到，近年來頻發(fā)的環(huán)境侵權(quán)案件，比如渤海漏油事件，不少組織和個人都嘗試對此提起公益訴訟，但由于我國在立法上并沒有對民事公益訴訟問題做出規(guī)定，因此這類案件的受理和審判面臨不少障礙，其中一個突出的問題是，誰有資格提起訴訟？

關(guān)麗介紹說，世界很多國家對起訴主體規(guī)定不盡相同，普遍做法是通過對訴訟利益以及訴訟標(biāo)的進行重新解釋，以使更多的權(quán)利主體享受訴訟資格，“我個人認(rèn)為，只有使起訴主體多元化，才能使環(huán)境公益得到有效救濟”。

在多元化的主體設(shè)計中，首先是公民。關(guān)麗認(rèn)為，公民提起的環(huán)境民事公益訴訟主要有兩種，一種是環(huán)境受害人之訴，法律應(yīng)當(dāng)允許環(huán)境受害人提起包括保護私益和公益而提起的訴訟，另一種是環(huán)境質(zhì)量下降到標(biāo)準(zhǔn)之下，尚沒有發(fā)生人身和財產(chǎn)損害，法律通過指導(dǎo)意見的方式鼓勵公民通過訴訟方式參與環(huán)境保護。

環(huán)保法修訂重點“8+1” 約束地方政府“保護傘”行為

第二類訴訟主體是環(huán)保社會組織。在關(guān)麗看來，與公民相比，他們進行環(huán)境民事公益訴訟的能力要強很多，但從現(xiàn)實來看，國內(nèi)環(huán)保組織尚處于發(fā)展階段，真正具備訴訟能力的組織并不多。

第三類訴訟主體是環(huán)境保護行政部門，以及其他相關(guān)的負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)的部門，如國土、海事、漁業(yè)、林業(yè)部門等。關(guān)麗指出，這類主體是否符合法律規(guī)定和法律精神，目前尚且存在爭議。

再者，“從目前各地法院的司法實踐來看，均將檢察機關(guān)納入環(huán)境民事公益訴訟的范圍?！标P(guān)麗指出，檢察機關(guān)不宜擔(dān)當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟原告當(dāng)中的主力軍，只有在找不到其他原告主體，或者提起訴訟難度過大時，監(jiān)察機關(guān)才有必要提起環(huán)境民事公益訴訟。

除《環(huán)保法》與環(huán)境公益訴訟，還需要其他法規(guī)，才能搭建起阻擊污染的框架。

由去年7?16中石化大連漏油事件和今年的康菲中國渤海漏油事件，引發(fā)的化學(xué)品污染問題也引起與會者的關(guān)注。

“很多國家都有專門的《化學(xué)品管理法》，但是在咱們國家就沒有這樣一部專門法律？”論壇上，環(huán)境法專家王燦發(fā)質(zhì)疑。

顯然，由去年7?16中石化大連漏油事件和今年的康菲中國渤海漏油事件，引發(fā)的化學(xué)品污染問題也引起與會者的關(guān)注。

記者了解到，《化學(xué)品管理法》的難產(chǎn)主要與部門協(xié)調(diào)有關(guān)。

“原來化工部存在時，環(huán)保部門要起草《化學(xué)品管理法》，化工部會說我是管理化學(xué)品的，為什么由你來起草？”王燦發(fā)表示，“后來化工部并到發(fā)改委里了，起草了《化學(xué)物質(zhì)污染防治法》，但好幾年，最后也沒有送上去?！?/p>