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律師吁請(qǐng)廢除勞教等強(qiáng)制措施

來源：財(cái)新網(wǎng)     日期：2012-01-04         閱讀：3,860次

《行政強(qiáng)制法》頒布后，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查這四種行政強(qiáng)制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止

2012年1月1日，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》正式實(shí)施。在這新年的第一天，兩名北京律師向全國人大常委會(huì)提交公民建議書，請(qǐng)求廢除或修改包括收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查等在內(nèi)的四項(xiàng)涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施。

提交建議書的寇國明和張磊兩位律師分別來自北京市中洲律師事務(wù)所和北京市同翎正函律師事務(wù)所。

他們?cè)诮ㄗh書中表示，《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，對(duì)規(guī)范和保障行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利具有重要的意義。

依據(jù)相關(guān)法律，涉及限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由全國人大及其常委會(huì)通過制定法律的形式設(shè)定。兩位律師認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》頒布后，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查這四種適用時(shí)間較長、對(duì)公民影響最大的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止。

建議書提議：修改收容教養(yǎng)、收容教育措施，代之以科學(xué)人道的不良行為矯正法律或制度；徹底廢除勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查兩項(xiàng)措施。

建議書認(rèn)為，上述四種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，均是特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物，與法治精神不符，與憲法規(guī)定的依法治國和保障人權(quán)背道而馳，而民間和學(xué)界呼聲日隆，已經(jīng)到了不得不修改或廢止的時(shí)候。

據(jù)了解，為保障《行政強(qiáng)制法》的順利實(shí)施，此前全國人大法工委、國務(wù)院法制辦已發(fā)文要求國務(wù)院、各地、各有關(guān)部門做好法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作。但上述四種涉及限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，由全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院設(shè)立，其修改和廢除的權(quán)限在全國人大及其常委會(huì)。■

附

請(qǐng)求廢除或修改收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查等四項(xiàng)涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的公民建議書

致：全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

2012年1月1日，也就是今天，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》正式實(shí)施。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的頒布和實(shí)施，對(duì)于規(guī)范和保障行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和保護(hù)公民權(quán)利，具有重要的意義。作為從事法律職業(yè)的普通公民，在對(duì)國家法制的進(jìn)步表示由衷欣喜的同時(shí)，我們對(duì)立法中和現(xiàn)實(shí)中涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施尤為關(guān)注。因?yàn)椋松碜杂蓪儆诨救藱?quán)，若涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施設(shè)置不當(dāng)或被濫用，將直接侵犯公民人權(quán)，勢(shì)必造成嚴(yán)重后果。

限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，根據(jù)立法和學(xué)理的定義，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制的行為?！吨腥A人民共和國立法法》第八條和第九條規(guī)定，對(duì)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施的事項(xiàng)只能制定法律?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第九條和第十條規(guī)定，限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。由此可見，涉及限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由全國人大及其常委會(huì)通過制定法律的形式設(shè)定。

鑒此，在《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》頒布后，我們結(jié)合法律的規(guī)定，對(duì)收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容審查這四種適用時(shí)間較長、適用范圍較廣、對(duì)公民影響最大且現(xiàn)行有效的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行了粗淺的研究，結(jié)合媒體披露的事實(shí)和我們工作和生活中所了解的情況，認(rèn)為上述限制人身自由的行政強(qiáng)制措施在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止。

在《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》正式實(shí)施之際，我們依照《中華人民共和國立法法》第九十條（“公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見”）和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十五條（“行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制及時(shí)予以修改或者廢止……公民、法人或者其他組織可以向行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋”）所規(guī)定的程序，以公民的名義正式向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出如下修改或廢止的意見，請(qǐng)立法機(jī)關(guān)認(rèn)真考慮研究：

一、對(duì)收容教養(yǎng)進(jìn)行修改，以對(duì)未成年人的關(guān)愛和保護(hù)為原則，制定未成年人不良行為矯正法律。

現(xiàn)行的收容教養(yǎng)又稱少年收容教養(yǎng)，是指對(duì)未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，在必要的時(shí)候由政府依法收容教養(yǎng)的一種行政強(qiáng)制措施。收容教養(yǎng)在我國已經(jīng)存在幾十年，在2011年9月著名歌唱家李雙江之子因打人涉嫌尋釁滋事被北京警方收容教養(yǎng)1年而備受關(guān)注。

現(xiàn)行收容教養(yǎng)設(shè)立的法律依據(jù)是全國人大頒布的《中華人民共和國刑法》和全國大人常委會(huì)頒布的《未成年人犯罪預(yù)防法》，設(shè)立機(jī)關(guān)是全國人大和全國人大常委會(huì)。目前收容教養(yǎng)存在的問題主要有：

（一）收容教養(yǎng)缺乏具體法律規(guī)定，實(shí)踐中執(zhí)法隨意性大，被收容教養(yǎng)的未成年人及其親屬權(quán)益難以得到保障。

《中華人民共和國刑法》和《未成年人犯罪預(yù)防法》雖規(guī)定可設(shè)立收容教養(yǎng)制度，但卻未對(duì)收容條件、程序、期限、教養(yǎng)措施、被收容人的權(quán)利義務(wù)和權(quán)利救濟(jì)程序作出具體規(guī)定，國務(wù)院也未制定執(zhí)行收容教養(yǎng)制度的行政法規(guī)，實(shí)踐中僅有公安機(jī)關(guān)內(nèi)部文件作為依據(jù)。而根據(jù)我們所能查到公安部文件，收容教養(yǎng)的最長期限竟達(dá)四年。是否收容，收容期限都由公安機(jī)關(guān)自主決定，未經(jīng)司法審查，沒有評(píng)估機(jī)制，隨意性過大。

（二）現(xiàn)行收容教養(yǎng)不符合《行政強(qiáng)制法》行政強(qiáng)制措施的臨時(shí)性限制的性質(zhì)和“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”的限制目的，違背法治精神。

（三）現(xiàn)行收容教養(yǎng)不符合保護(hù)未成年人的原則，異化為對(duì)未成年人的處罰。

這些被收容教養(yǎng)的是有不良行為的未成年人，他們不是犯罪分子，而是全社會(huì)更應(yīng)該特殊保護(hù)的孩子，他們需要的是愛和教育。矯正不是處罰，收容教養(yǎng)的場所原先設(shè)在監(jiān)獄，后來變?yōu)閯趧?dòng)教養(yǎng)場所，這種脫離家庭和社區(qū)聯(lián)系的所謂強(qiáng)制措施，不符合未成年人保護(hù)的原則，也未必有良好的矯正效果。對(duì)人身自由的限制程度比對(duì)待實(shí)行“社區(qū)矯正”成年犯罪人還要嚴(yán)厲，已經(jīng)異化為變相刑事處罰。收容教養(yǎng)期限最長達(dá)四年，這也與合行政強(qiáng)制的暫時(shí)性限制的性質(zhì)不符，違背法治精神。

我們建議設(shè)立機(jī)關(guān)盡快對(duì)目前收容教養(yǎng)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)和審查，修改現(xiàn)行做法，回歸未成年人保護(hù)的目的或重建人科學(xué)、人道的未成年人行為矯正法律制度。

二、對(duì)收容教育進(jìn)行修改， 代之以科學(xué)、人道的不良行為矯正制度，同時(shí)完善相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，收容教育是指對(duì)賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。收容教育的目的是使賣淫、嫖娼人員改掉惡習(xí)，期限一般為六個(gè)月至二年。因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，并由公安機(jī)關(guān)處五千元以5000元以下罰款。

收容教育設(shè)立的法律依據(jù)是1991年公布施行的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，故收容教育的設(shè)立機(jī)關(guān)也是全國人大常委會(huì)。對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度，大概是由解放后的妓女改造制度發(fā)展而來，這種制度在特定歷史時(shí)期有其合理性和可行性，但在社會(huì)發(fā)展，公民權(quán)利和法治意識(shí)進(jìn)步的今天，收容教育存在諸多問題亟待解決：

（一）收容教育期限較長，嚴(yán)厲程度不亞于刑罰，且未經(jīng)司法審查程序，不符法治精神和人權(quán)保護(hù)原則。

收容教育期限較長，期限長達(dá)六個(gè)月至二年，不符合行政強(qiáng)制措施暫時(shí)性限制的性質(zhì)。收容教育內(nèi)容包括強(qiáng)制勞動(dòng)，也不符合設(shè)立強(qiáng)制措施的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”的立法目的。

收容審查名義上是行政強(qiáng)制措施，已異化為嚴(yán)厲程度相當(dāng)甚至超過刑罰的處罰，如此嚴(yán)厲的收容審查，卻由公安機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，未經(jīng)司法審查，難以保護(hù)被收容人員的基本權(quán)利，不符合憲法規(guī)定的保護(hù)人權(quán)原則和法治精神。

（二）集中收容教育難以達(dá)到使被收容人員改掉惡習(xí)的目的。

我們建議修改目前的收容教育制度，制定針對(duì)成年人的不良行為矯正法律，實(shí)行類似“社區(qū)矯正”等自由、靈活的矯正方式，并引入司法審查和行為評(píng)估機(jī)制，保障被收容教育人員的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧。

三、立即廢除勞動(dòng)教養(yǎng)，代之以科學(xué)、人道的不良行為矯正制度，同時(shí)完善相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。

根據(jù)官方規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)是對(duì)不予追究刑事責(zé)任的有輕微違法行為且屢教不改者或者無業(yè)人員或違紀(jì)人員的進(jìn)行強(qiáng)制勞動(dòng)和政治教育的一種強(qiáng)制性教育改造措施，性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施，勞動(dòng)教養(yǎng)期限一般為一至三年，必要時(shí)得延長一年。

勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)主要是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在1957年批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》和1979年批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，設(shè)立機(jī)關(guān)即全國人大常委會(huì)。勞動(dòng)教養(yǎng)目前存在的問題很多，主要有：

（一）勞動(dòng)教養(yǎng)人員違法程度和性質(zhì)低于犯罪，對(duì)人身自由限制的嚴(yán)厲程序和期限無異于刑罰，且教養(yǎng)程序未經(jīng)司法審查，違背憲法的法治和人權(quán)保護(hù)原則。

（二）勞動(dòng)教養(yǎng)最長期限長達(dá)四年，內(nèi)容包括強(qiáng)制勞動(dòng)，不符合行政強(qiáng)制措施暫時(shí)性限制的性質(zhì)。勞動(dòng)教養(yǎng)內(nèi)容包括強(qiáng)制勞動(dòng)，也不符合設(shè)立強(qiáng)制措施的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”的立法目的。

（三）實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)已經(jīng)異化為打壓正當(dāng)維權(quán)人士或持異質(zhì)思維人士的工具，譬如普遍存在的對(duì)信訪人員的實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的案例。

勞動(dòng)教養(yǎng)的設(shè)立在五十多年前的特定歷史條件下也許有其合理性，但是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天，勞動(dòng)教養(yǎng)的存在已經(jīng)完全失去正當(dāng)性和合法性，建議設(shè)立機(jī)關(guān)像2003年廢止收容遣送制度一樣，立即廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。

對(duì)于有輕微違法行為且屢教不改者，建議立法機(jī)關(guān)制定針對(duì)成年人的不良行為矯正法代之。 不良行為矯正制度應(yīng)用科學(xué)、人道的矯正方式，不應(yīng)脫離家庭和社區(qū)，并引入司法審查和行為評(píng)估機(jī)制，保障相對(duì)人的權(quán)利。

四、徹底廢除收容審查措施。

收容審查措施根據(jù)資料顯示是自一九六一年經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子采取的強(qiáng)制性行政審查措施。1980年國務(wù)院將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)，但收容審查和勞動(dòng)教養(yǎng)作為兩種不同行政強(qiáng)制措施卻一直同時(shí)存在，近年來雖少見公開案例，但在是實(shí)際生活中和制度層面一直存在。

收容審查的主要依據(jù)是1980年發(fā)布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》，并無沒有法律層級(jí)的依據(jù)。設(shè)立機(jī)關(guān)是國務(wù)院。收容審查目前存在的主要問題是：

（一）收容審查作為一種行政強(qiáng)制措施，卻沒有法律層面的依據(jù)，違反了《立法法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。

（二）收容審查權(quán)主要由公安機(jī)關(guān)行使，但對(duì)收容審查條件、程序、期限沒有明確的規(guī)定，容易侵犯公民權(quán)益。

收容審查制度的合理內(nèi)容早已納入《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》，實(shí)踐中目前已較少使用，存在已無必要，但僵而不死，繼續(xù)存在容易給濫用公權(quán)者以借口。所以，建議由全國人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》的規(guī)定直接予以撤銷或敦促國務(wù)院自行廢止設(shè)立收容審查的文件。

綜上，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)和收容審查四種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，均是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治不發(fā)達(dá)的特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物，運(yùn)行日久、積弊極深，幾十年都未作實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。近年來法治進(jìn)步、公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，國家也更加重視人權(quán)保障，但上述四種強(qiáng)制措施已與當(dāng)下時(shí)代格格不入，與憲法規(guī)定的依法治國和保障人權(quán)背道而馳，民間和學(xué)界呼聲日隆，可謂已經(jīng)到了不得不修改或廢止的時(shí)候。

我們注意到，在《行政強(qiáng)制法》頒布后，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國務(wù)院法制辦公室已發(fā)文要求國務(wù)院各地各有關(guān)部門做好法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，為《行政強(qiáng)制法》的貫徹實(shí)施打下良好基礎(chǔ)。但上述四種涉及限制人身自由的行政強(qiáng)制措施是由全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院設(shè)立的，修改和廢除的權(quán)限在全國人大及其常委會(huì)，而且實(shí)施時(shí)間較長，影響較大，修改或廢除的難度和阻力也更大。

為此，我們?cè)凇缎姓?qiáng)制法》實(shí)施之際不揣淺陋，為盡公民本分，特撰此建議書投書立法機(jī)關(guān)，提出修改廢止意見和立法建議，希望引起立法機(jī)關(guān)的注意和重視，對(duì)涉及限制人身自由的強(qiáng)制措施予以重新評(píng)價(jià)和審查，如此，則國民幸甚、法治幸甚！

公民：寇明國（律師）張磊（律師）