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“制度休眠”現(xiàn)象在很大程度上造成了中央政令不暢，百姓權(quán)益受損，損害了黨和政府的形象。在我國(guó)制度不斷健全的當(dāng)下，該問(wèn)題尤其需要引起高度重視。

有些好制度看得見(jiàn)摸不著

    好制度不落實(shí)，深負(fù)民望

今年5月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國(guó)人民銀行、監(jiān)察部等相關(guān)部委制定的《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，一次性購(gòu)買(mǎi)1萬(wàn)元及以上不記名商業(yè)預(yù)付卡的單位或個(gè)人應(yīng)進(jìn)行實(shí)名登記。

除了實(shí)名制以外，《意見(jiàn)》還指出，單位一次性購(gòu)卡金額達(dá)5000元（含）以上或個(gè)人一次性購(gòu)卡金額達(dá)5萬(wàn)元（含）以上的，通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬方式購(gòu)買(mǎi)，不得使用現(xiàn)金；不記名商業(yè)預(yù)付卡面值不超過(guò)1000元，記名商業(yè)預(yù)付卡面值不超過(guò)5000元。

出臺(tái)這種規(guī)章制度，被認(rèn)為是遏制購(gòu)物卡行賄這種特殊類(lèi)型腐敗的一種嘗試，公眾對(duì)其寄予厚望。然而，《意見(jiàn)》出臺(tái)至今已近兩月，記者在鄭州市部分大商場(chǎng)、超市采訪發(fā)現(xiàn)，由于缺乏有效監(jiān)管，鄭州市場(chǎng)上預(yù)付卡買(mǎi)賣(mài)仍然很“自由”。

在花園路一家大型商場(chǎng)，記者問(wèn)導(dǎo)購(gòu)員：“單位發(fā)福利，想買(mǎi)一些購(gòu)物卡，需要什么手續(xù)？要不要帶身份證進(jìn)行登記？”導(dǎo)購(gòu)員對(duì)于記者買(mǎi)卡的金額等連問(wèn)都沒(méi)問(wèn)，就很熱情地回答：“去四樓的團(tuán)購(gòu)部直接辦理就行了，現(xiàn)金、刷卡都可以。不需要啥身份證明，也不用登記?！?/span>

類(lèi)似的情形也發(fā)生在人民路的一家商場(chǎng)里。在購(gòu)卡柜臺(tái)前，交錢(qián)、開(kāi)票、拿卡實(shí)行“一條龍”服務(wù)。整個(gè)購(gòu)卡過(guò)程中，記者并未觀察到有索要消費(fèi)者身份證明的情況。

對(duì)于為什么《意見(jiàn)》出臺(tái)后購(gòu)卡與以前并沒(méi)有什么不同的疑問(wèn)，鄭州一家大型連鎖超市團(tuán)購(gòu)部的負(fù)責(zé)人笑著回答：“雖然現(xiàn)在確實(shí)有關(guān)于‘實(shí)名制’‘面值限額’等的要求，但并沒(méi)有什么部門(mén)來(lái)嚴(yán)格監(jiān)管，這種情況下，你說(shuō)難道商場(chǎng)、超市會(huì)自己給自己找麻煩嗎？”

顯然，如果執(zhí)行不力，無(wú)論規(guī)章制度出臺(tái)的初衷有多好、設(shè)計(jì)有多嚴(yán)密，都不會(huì)發(fā)揮出應(yīng)有的效益。值得注意的是，與商業(yè)預(yù)付卡有規(guī)定卻執(zhí)行不到位相類(lèi)似的事情，在現(xiàn)實(shí)生活中其實(shí)時(shí)有發(fā)生。而好制度得不到很好的落實(shí)，很容易引發(fā)民眾的疑慮和失望。

前不久，針對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的公路收費(fèi)問(wèn)題，河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省交通運(yùn)輸廳、省發(fā)改委等單位制訂的《河南省收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作實(shí)施方案》，提出在2012年5月之前，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作。

《方案》規(guī)定，未經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)置的收費(fèi)公路及收費(fèi)站（點(diǎn)）、超過(guò)省政府批準(zhǔn)期限收取通行費(fèi)的收費(fèi)公路及收費(fèi)站（點(diǎn)）、已還清建設(shè)貸款的政府還貸收費(fèi)公路、2009年1月1日后批準(zhǔn)立項(xiàng)的二級(jí)收費(fèi)公路等8種收費(fèi)公路項(xiàng)目將被制止。

看到媒體上發(fā)布的消息，記者采訪的一位鄭州市民表示自己既喜且憂。喜的是，有關(guān)部門(mén)再次出臺(tái)紅頭文件，表示要用一年左右的時(shí)間，對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理，如果目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，那么車(chē)輛的通行成本肯定會(huì)大大降低；憂的是，不知這一政策能不能真的落地，很擔(dān)心它會(huì)像之前的一些政策一樣，因不被落實(shí)而成為一紙空文。

這位市民的擔(dān)憂并非毫無(wú)道理。

2008年2月27日，國(guó)家審計(jì)署對(duì)18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查的結(jié)果顯示：總投資1.78億元、號(hào)稱(chēng)“亞洲第一大公路橋”的鄭州黃河公路大橋，1996年已經(jīng)全部還清貸款，但仍然繼續(xù)違規(guī)收費(fèi)14.5億元。

這項(xiàng)調(diào)查結(jié)果公布后，在河南引起軒然大波，人大代表、政協(xié)委員及媒體多次對(duì)鄭州黃河公路大橋收費(fèi)合法性提出質(zhì)疑，揭露其管理混亂和收費(fèi)不合理之處，但問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。截至記者發(fā)稿時(shí)，鄭州黃河公路大橋仍在繼續(xù)違規(guī)收費(fèi)。

“制度休眠”表現(xiàn)多樣，危害巨大

俗話說(shuō)，不依規(guī)矩，不成方圓。任何社會(huì)要有序運(yùn)轉(zhuǎn)，都必須有一套規(guī)則、制度。在我國(guó)，這一套規(guī)則和制度包括法律、規(guī)章、政策等多個(gè)層次，涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面，為保障民眾權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。然而，在實(shí)際生活中，由于一些部門(mén)和人員執(zhí)行不力，好制度的效應(yīng)并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，導(dǎo)致“制度休眠”，以至于有時(shí)老百姓發(fā)出這樣的感嘆：“有些制度看得見(jiàn)卻摸不著?！?/span>

“制度休眠”有種種表現(xiàn)。

一是落實(shí)不力，讓惠民政策在有的地方成為“空文”。

好政策還需落實(shí)好。近年來(lái)，中央出臺(tái)的惠民、利民政策很多，社會(huì)反響強(qiáng)烈，百姓紛紛叫好。但這些政策在執(zhí)行過(guò)程中，由于情況復(fù)雜、利益關(guān)聯(lián)等原因，有時(shí)會(huì)發(fā)生變形走樣的情況，惹來(lái)民眾的怨聲。

二是監(jiān)管缺位，讓一些規(guī)章制度在有的領(lǐng)域凌空蹈虛。

相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的一些規(guī)章制度很有針對(duì)性，往往是為了整頓、清理當(dāng)下的一些不良現(xiàn)象。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這些規(guī)章制度有不少淪為“應(yīng)景之作”，嚴(yán)重?fù)p害了政府和相關(guān)部門(mén)的權(quán)威。這其中的一個(gè)重要原因，就是一些具體執(zhí)行部門(mén)沒(méi)有真正履行職責(zé)，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、檢查作用。

三是辦事人員相互推諉，“躲、拖、推”，讓百姓訴求成為“皮球”。

群眾利益無(wú)小事，全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨。有的地方、有的部門(mén)對(duì)攸關(guān)群眾利益的事情推諉塞責(zé)，不聞不問(wèn)，這不僅是對(duì)個(gè)人權(quán)益的漠視，更是對(duì)黨的執(zhí)政理念的漠視。一些與群眾切身利益相關(guān)的事情，如果解決不好，服務(wù)不到位，就會(huì)動(dòng)搖民眾對(duì)黨和政府的信任，這是需要引起高度警惕的。

現(xiàn)階段，社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，群眾利益訴求復(fù)雜，許多造成很大社會(huì)影響的突發(fā)事件、群體性事件，往往都是肇端于不起眼的小事。各級(jí)行政部門(mén)如果不能主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切，切實(shí)按照各種規(guī)章制度行使權(quán)力、履行職責(zé)，各種矛盾就難以消解在萌芽狀態(tài)。

落實(shí)難原因復(fù)雜，亟待重視

一些制度為何執(zhí)行起來(lái)那么難，好制度為何患上“腸梗阻”？

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些干部有“官本位”思想，在工作中養(yǎng)成了只對(duì)上負(fù)責(zé)的習(xí)慣，對(duì)于群眾提出的問(wèn)題，尤其是一些棘手問(wèn)題，能推就推。

南京市紀(jì)委督察辦副主任甘繼勇表示，一些地方干部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的批示，執(zhí)行起來(lái)往往很堅(jiān)決。但如果單單只是群眾的訴求，沒(méi)有來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)的壓力，那么辦理的積極性有時(shí)就會(huì)大打折扣，甚至寧愿讓好制度“休眠”?！澳阌心愕闹贫龋矣形业慕庾x?！边|寧同格律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人陳寶龍這樣形容少數(shù)基層干部的心態(tài)。

干部在政績(jī)觀上存在的問(wèn)題也是導(dǎo)致“制度休眠”的重要因素。

專(zhuān)家表示，在回應(yīng)群眾訴求、解決矛盾沖突方面，已有不少渠道。一些制度“休眠”、“梗阻”的背后，其實(shí)是部分地方干部片面追求政績(jī)帶來(lái)的。在這些人眼中，如果中央的一項(xiàng)制度執(zhí)行后對(duì)提高自己的政績(jī)有利，那么就會(huì)積極主動(dòng)，反之，有時(shí)就會(huì)敷衍了事。甘繼勇認(rèn)為，長(zhǎng)期不能很好解決的群眾訴求，一般都是難辦的麻煩事。如果對(duì)干部缺少解決這方面問(wèn)題的考核，不能形成正確的政績(jī)導(dǎo)向，那么一些“懶政”的官員就“多一事不如少一事”，能不惹麻煩就盡量不惹麻煩，這就必然造成互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。

與此同時(shí)，地方、部門(mén)和個(gè)人利益有時(shí)也會(huì)成為制度執(zhí)行過(guò)程中的干擾因素。

北京盈科南京律師事務(wù)所律師吳宇表示，近年來(lái)，一些地方因征地拆遷引發(fā)了諸多矛盾，很大一部分原因就是地方政府盯住了土地市場(chǎng)的巨大利益，從而置國(guó)家法規(guī)和政策制度于不顧，搞大面積強(qiáng)拆強(qiáng)征。在拆遷的過(guò)程中，有時(shí)也不按照相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求，給予被拆遷居民合理補(bǔ)償。江蘇省淮安市委副秘書(shū)長(zhǎng)、信訪局局長(zhǎng)邱金義坦陳，一些信訪問(wèn)題的產(chǎn)生，往往是因?yàn)槁毮懿块T(mén)不能真正從群眾利益出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題，而是斤斤計(jì)較于部門(mén)利益或者個(gè)人得失。

廣西師范大學(xué)宣傳部長(zhǎng)張藝兵則認(rèn)為，在分析“制度休眠”的原因時(shí)，我們還應(yīng)該注意到，在某些領(lǐng)域，基層確實(shí)存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠、技術(shù)裝備缺乏的問(wèn)題，這在一定程度上也影響了監(jiān)管成效，影響了制度執(zhí)行的效率，應(yīng)當(dāng)想辦法予以解決。

受訪專(zhuān)家認(rèn)為，傳統(tǒng)觀念一般認(rèn)為“只要制度好，還怕管不了？”其實(shí)這樣的認(rèn)識(shí)并不全面——光有好制度還不行，制度不會(huì)自我執(zhí)行，必須強(qiáng)調(diào)制度的落實(shí)，要求各級(jí)行政部門(mén)對(duì)此認(rèn)真負(fù)責(zé)。當(dāng)然，制度執(zhí)行的環(huán)境如何、制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)如何，這些也是我們應(yīng)該思考的問(wèn)題。只有改善制度執(zhí)行的環(huán)境，努力規(guī)避各種容易讓好制度“休眠”的不良因素，才能讓好制度發(fā)揮更大的作用。