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“年底突擊花錢”年年喊打年年有 預(yù)算編制難監(jiān)督誘發(fā)“不花白不花”現(xiàn)象

來源：法制網(wǎng)     日期：2011-11-22         閱讀：5,102次

“年底突擊花錢”年年喊打年年有 預(yù)算編制難監(jiān)督誘發(fā)“不花白不花”現(xiàn)象

“年底突擊花錢”,行政成本很可能被無度使用,很容易造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的資金黑洞。因?yàn)榱舸媪舜罅抠Y金,有些人就會(huì)想方設(shè)法把行政經(jīng)費(fèi)變成個(gè)人經(jīng)費(fèi)或者是小集體的經(jīng)費(fèi)來用如果把不同行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)都公開,就會(huì)把行政成本運(yùn)作的控制置于公眾的監(jiān)督之下,相信這也能給行政部門構(gòu)成一種外部的監(jiān)督

個(gè)別地方政府“年底突擊花錢”現(xiàn)象可謂是一種頑疾,幾乎每年都會(huì)上演。

不久前,財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在集中解答公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題時(shí),針對(duì)媒體報(bào)道的部分單位年底亂花錢現(xiàn)象表示,要堅(jiān)決制止“年底突擊花錢”。

對(duì)此,業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,“年底突擊花錢”是一個(gè)老問題,之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象,是因?yàn)轭A(yù)算編制工作不甚科學(xué)。

突擊花錢“存在即合理”嗎

“錢太多了用不完”,聽上去荒誕,卻有其“合理”的一面。

近日,湖南省長沙市一家企業(yè)的總經(jīng)理狀告湖南省財(cái)政廳、文化廳、湖南省省直機(jī)關(guān)事務(wù)局在政府采購招標(biāo)過程中有“貓膩”――原本1500萬元可以完成的采購,最后卻以3000萬元的高價(jià)成交。湖南省文化廳相關(guān)人員回應(yīng)稱,設(shè)價(jià)格下限是為“花完預(yù)算”,為了確保采購的質(zhì)量。

“錢得用完啊。”北京市一家事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也向《法制日?qǐng)?bào)》記者發(fā)出這樣的感嘆。這名負(fù)責(zé)人說,錢不用完會(huì)影響第二年的撥款,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)施加壓力。

“領(lǐng)導(dǎo)在公開場(chǎng)合也會(huì)強(qiáng)調(diào)節(jié)約,但私下都會(huì)督促下屬部門單位盡快完成年度預(yù)算開支。對(duì)于一個(gè)地區(qū)和單位而言,倘若在年底前不能花掉所有的經(jīng)費(fèi),那么在下一年度爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)時(shí),‘叫價(jià)’就會(huì)顯得底氣不足?！边@名負(fù)責(zé)人說。

記者了解到,花不完錢“不好交待”絕不是偶然現(xiàn)象:

在2008年廣東省“兩會(huì)”上,原廣州地鐵老總盧光霖曾提到,地鐵2號(hào)線的概算是106億元,結(jié)算時(shí)只花了88億元,節(jié)省18億元,但是他卻被上級(jí)批評(píng)了。

令人憂慮的是,有業(yè)內(nèi)人士指出,一場(chǎng)年底花錢的“大躍進(jìn)”,極有可能引發(fā)其他問題。

“到了年底,各種總結(jié)會(huì)、慶功會(huì)、表彰會(huì)接連召開,平日不敢動(dòng)工的樓堂館所趁機(jī)上馬,平時(shí)不敢購置的超標(biāo)轎車也可照買不誤。這些‘突擊式’花錢,免不了給少數(shù)人提供可乘之機(jī)。比如在‘跑部進(jìn)錢’的過程中,少不了‘孝敬’實(shí)權(quán)官員；一些樓堂館所開工,也少不了給上級(jí)審批部門送錢。”湖南省長沙市政府部門的一名工作人員說。

“‘年底突擊花錢’,行政成本很可能被無度使用,很容易造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的資金黑洞。因?yàn)榱舸媪舜罅抠Y金,有些人就會(huì)想方設(shè)法把行政經(jīng)費(fèi)變成個(gè)人經(jīng)費(fèi)或者是小集體的經(jīng)費(fèi)來用,這是很嚴(yán)重的問題?！敝袊ù髮W(xué)政府法治研究院教授王敬波在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說。

監(jiān)管缺失花錢屢禁不止

究竟是什么原因在鼓勵(lì)“年終突擊花錢”?

記者了解到,近年來,我國財(cái)政收入連年大幅增長,基層政府部門“年底突擊花錢”有了更深厚的底氣。自1994年實(shí)行分稅制改革以來,我國財(cái)政收入已連續(xù)18年高速增長,近幾年來財(cái)政收入以GDP兩倍以上的速度增長,每年都出現(xiàn)大量超收。

據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇分析,12月份公職部門集中花錢問題的出現(xiàn)與現(xiàn)行政府預(yù)算體制有密切關(guān)系。

“一般情況下,每年3月全國人大開會(huì)期間,中央財(cái)政預(yù)算才能得到批準(zhǔn)。而在批準(zhǔn)之前,新增項(xiàng)目支出基本上是不安排的。大量新增項(xiàng)目支出只能在預(yù)算批復(fù)下達(dá)之后才開始?，F(xiàn)實(shí)中,由于支出需要一個(gè)過程,新增項(xiàng)目支出很容易拖到下半年才能得到執(zhí)行。這樣,下半年尤其是第四季度財(cái)政支出規(guī)模偏大就是自然而然的事?！睏钪居抡f。

“在預(yù)算執(zhí)行過程中,一些支出是據(jù)實(shí)結(jié)算的,如糧油物資儲(chǔ)備管理支出,是在年終前按實(shí)際工作量進(jìn)行清算并撥付資金。這種支出很自然地要轉(zhuǎn)移到12月份。一些項(xiàng)目以收定支,如車輛購置稅支出的撥付,執(zhí)行中適度預(yù)撥,年終前統(tǒng)籌安排并辦理資金撥付,對(duì)財(cái)政支出進(jìn)度也會(huì)產(chǎn)生影響?！睏钪居抡f。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日也對(duì)此公開解釋,在每年3月全國人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前,項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定的比例預(yù)撥部分資金,新增項(xiàng)目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出,這樣就使一些資金延后支出。

但也有人提出質(zhì)疑:如果認(rèn)為預(yù)算撥款和使用時(shí)間“錯(cuò)位”是造成年底突擊花錢的客觀原因,這個(gè)理由不太充分。

質(zhì)疑者認(rèn)為,“就算預(yù)算安排在3月份的人大會(huì)議后批準(zhǔn)下達(dá),在剩下不到9個(gè)月的時(shí)間內(nèi),把加大的預(yù)算執(zhí)行任務(wù),均衡地?cái)偟矫總€(gè)月來執(zhí)行,是完全可以控制和做到的”。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日公開表示,財(cái)政部門高度重視財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理,堅(jiān)決制止“年底突擊花錢”。今年前10個(gè)月,全國財(cái)政支出完成年初預(yù)算的77.4%,比去年同期進(jìn)度加快5.2個(gè)百分點(diǎn),預(yù)計(jì)12月份財(cái)政支出占全年財(cái)政支出的比重將比上年進(jìn)一步下降。

湖南省審計(jì)廳的一名工作人員則對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者分析說,從審計(jì)的實(shí)踐來看,預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前低后高不夠均衡,根源恐怕還是因?yàn)轭A(yù)算編制不夠科學(xué)合理?！皩?duì)何時(shí)執(zhí)行什么項(xiàng)目、執(zhí)行多少預(yù)算額度的剛性約束不強(qiáng),導(dǎo)致多出來的預(yù)算額度無法花完,只好突擊花掉”。

“我國的預(yù)算編制、管理、審批、執(zhí)行、監(jiān)督職能‘鏈條’,分別由不同的政府部門和機(jī)構(gòu)坐守陣地,屬于‘流水作業(yè)’。發(fā)改委、財(cái)政部門負(fù)責(zé)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算草案的編制,人大財(cái)經(jīng)委或財(cái)政編制委員會(huì)負(fù)責(zé)草案的審批,然后交發(fā)改委、財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制的執(zhí)行,審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,并向人大常委會(huì)報(bào)告結(jié)果,這幾個(gè)部門都與預(yù)算編制的科學(xué)合理有一定的影響關(guān)系?！边@名工作人員說。

王敬波認(rèn)為,目前在預(yù)算的監(jiān)督上也存在問題。

“也就是說在哪些錢該用、哪些錢不該用等問題上,沒有一個(gè)特別強(qiáng)有力的監(jiān)督體系?，F(xiàn)在雖然有審計(jì)監(jiān)督,但是審計(jì)監(jiān)督有時(shí)候很難對(duì)行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)該不該花、花到什么程度進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。在實(shí)際工作中,有一些錢是不該花的,但一些行政機(jī)關(guān)在年底突擊的時(shí)候也會(huì)花出去,這說明整個(gè)財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督還不完善、不夠有力?！蓖蹙床ㄕf,近年來我國行政成本迅速膨脹,在一定程度上為“年底突擊花錢”起到推波助瀾甚至大開方便之門的作用。

治突擊花錢應(yīng)整合監(jiān)督資源

年年突擊花錢,年年喊打,但卻總給人“干打雷不下雨”的感覺。

盡管有關(guān)部門每年都表示要堅(jiān)決制止年底亂花錢,但《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱資料發(fā)現(xiàn),很少有地方或部門因?yàn)椤澳甑淄粨艋ㄥX”違規(guī)受到處罰。

“目前,在保障預(yù)算編制的科學(xué)性、設(shè)置各個(gè)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)上,千秋各異,利弊交織。只靠預(yù)算編制部門一家‘單打獨(dú)斗’顯然不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)該看到,現(xiàn)在缺少的并不是力量和資源,而是有效配置、利用所產(chǎn)生的一加一大于二的效果。所以,比較切實(shí)可行的辦法,是立足現(xiàn)有體制,整合與預(yù)算編制管理、執(zhí)行、審批、監(jiān)督有關(guān)的職能部門,形成‘五指并攏,握緊拳頭’之勢(shì)?！焙鲜徲?jì)廳的一名工作人員說。

“要改變‘年底突擊花錢’的局面,從根本來看,需要恢復(fù)政府預(yù)算的本義,使得預(yù)算的批復(fù)能在預(yù)算年度開始之前完成。這樣,新增項(xiàng)目支出從預(yù)算年度開始就可以進(jìn)行。對(duì)于中央層面而言,有兩種選擇:第一是全國人大開會(huì)時(shí)間提前到前一年的10月份。全國人大批準(zhǔn)政府預(yù)算之后,財(cái)政部門和政府其他各部門有充分的時(shí)間在預(yù)算年度開始之前就做好各種準(zhǔn)備工作；第二是調(diào)整預(yù)算年度。現(xiàn)行預(yù)算年度是公歷年度。可考慮將預(yù)算年度調(diào)整為從每年的4月1日到第二年的3月31日。這樣,即使全國人大會(huì)期沒有改變,中央預(yù)算也可能在預(yù)算年度開始之前就得到批準(zhǔn)。”楊志勇說。

據(jù)介紹,我國現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算編制是采用增量預(yù)算法(基數(shù)加增長),以上年的收支情況為基礎(chǔ),根據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的預(yù)測(cè),增加一定的比例。但是多年運(yùn)用下來的結(jié)果是“預(yù)算套預(yù)算”,而基數(shù)本身合理與否都還存在問題,以至于不能符合實(shí)際的情況。

王敬波認(rèn)為,既然下一年預(yù)算的額度要由本年度收支情況決定,那么如果今年的預(yù)算資金花不完,明年的預(yù)算有可能因此被核減；而且本年度的結(jié)余也不能留作下一年使用,必須上繳財(cái)政；而錢花不完,又會(huì)被扣上“辦事不利”的帽子,所以政府部門會(huì)有一種“不花白不花”的心理。

對(duì)此,財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示,下一步,財(cái)政部門將進(jìn)一步健全各單位部門預(yù)算執(zhí)行管理制度,完善預(yù)算支出責(zé)任制度,建立預(yù)算績效管理制度,創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管模式,不斷提高預(yù)算支出執(zhí)行的及時(shí)性、均衡性和有效性,進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。

對(duì)此,王敬波分析說,預(yù)算公開才是治本之道。

“我們一直在強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開。實(shí)際上,目前整個(gè)體制的監(jiān)督很乏力,而且很多都是內(nèi)部自我監(jiān)督,很難控制得好。如果把不同行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)都公開,就會(huì)把行政成本運(yùn)作的控制置于公眾的監(jiān)督之下?！蓖蹙床ㄕf,“我們可以想象,如果有兩個(gè)部門的工作性質(zhì)類似或者工作職能相當(dāng),但是這兩個(gè)部門在人均行政運(yùn)行成本中差距非常大,就會(huì)引起公眾的關(guān)注,相信這也能給行政部門構(gòu)成一種外部的監(jiān)督。”