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深化公共資源管理改革

來(lái)源：瞭望     日期：2011-12-05         閱讀：3,884次

設(shè)立獨(dú)立、透明、專(zhuān)業(yè)化的公共資源管理部門(mén)迫在眉睫

當(dāng)前，我國(guó)公共資源領(lǐng)域的改革推進(jìn)似有不可逆擋之勢(shì)。

公共資源領(lǐng)域改革的基本模式是設(shè)立“一委一辦一中心”：公共資源交易管理委員會(huì)是一級(jí)黨委政府的公共資源交易重大協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)；公共資源交易管理辦公室是公共資源交易的管理、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；公共資源交易中心是工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、醫(yī)療器械藥品招標(biāo)采購(gòu)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易（國(guó)有企業(yè)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體資本產(chǎn)權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)等）、人力資源、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等方面公共資源項(xiàng)目的具體交易執(zhí)行場(chǎng)所。

這項(xiàng)改革，順應(yīng)和符合“加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序現(xiàn)代市場(chǎng)體系”、“完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”的要求。對(duì)于建立全國(guó)統(tǒng)一公共資源交易大市場(chǎng)、有效界定和轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)資源交易透明化、健全公共市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和有效預(yù)防腐敗，都將起到積極作用。

目前的改革是不是最好的模式，還有待研究和進(jìn)一步觀察。但應(yīng)該說(shuō)，這是當(dāng)前較為適合的改革模式。首先，改革初衷是從綜合監(jiān)督的角度出發(fā)，借鑒綜合行政審批服務(wù)的改革成效，打破各部門(mén)分散交易的格局，將所有公共資源配置交易式的項(xiàng)目攏到一個(gè)盤(pán)子，統(tǒng)一交易規(guī)則，使交易透明化和陽(yáng)光化。更為重要的是，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)不嚴(yán)重?fù)p害和侵犯相關(guān)部門(mén)的職能利益，符合各方意愿。改革阻力小，容易推進(jìn)。

既然是改革，就必然要面對(duì)一些困難甚至是棘手的問(wèn)題。在推進(jìn)過(guò)程中有三點(diǎn)值得注意：

其一，公共資源交易管理問(wèn)題。理想的管理模式是將各部門(mén)相關(guān)交易職能歸類(lèi)集中管理，成立新的機(jī)構(gòu)。如財(cái)政的政府采購(gòu)職能，發(fā)改的招標(biāo)投標(biāo)職能，等等，這牽涉到法律及部門(mén)利益，復(fù)雜且阻力大。

在做到管理與執(zhí)行業(yè)務(wù)相分離，又不介入具體業(yè)務(wù)操作的基礎(chǔ)上，管理職能不與部門(mén)職能重疊或虛置，區(qū)分好各部門(mén)職能的臨界點(diǎn)。也可以對(duì)各具體公共資源業(yè)務(wù)的規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升，總結(jié)衍生出一些新的管理職能。如過(guò)程管理、電子平臺(tái)建設(shè)管理、供應(yīng)商市場(chǎng)誠(chéng)信管理、采購(gòu)人行為管理等，并且更加注重宏觀政策性和整體環(huán)境治理及塑造。在改革初期，設(shè)置較高的管理職能格局和層次，有利于協(xié)調(diào)指導(dǎo)甚至“管理”各部門(mén)推進(jìn)改革，也利于從更宏觀上整體推進(jìn)改革思路。

其二，強(qiáng)化或弱化政府采購(gòu)問(wèn)題。社會(huì)影響重大、唇齒相依的招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)兩個(gè)條例在法律頒布10年后、在發(fā)布修改意見(jiàn)2年后才原則優(yōu)先通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)條例草案，這是較為罕見(jiàn)的。這表明政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)的矛盾與沖突長(zhǎng)期存在。條例出臺(tái)解決的是招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)的根本利益和細(xì)化問(wèn)題，而不希望產(chǎn)生新的利益沖突點(diǎn)或者有違公共利益。

理論上強(qiáng)大的政府采購(gòu)，往往受到現(xiàn)實(shí)強(qiáng)大的招標(biāo)投標(biāo)的強(qiáng)烈沖擊。二者的沖突集中反映在代理模式上，是需要政府主導(dǎo)的集中采購(gòu)還是純市場(chǎng)化的招標(biāo)代理的現(xiàn)實(shí)選擇問(wèn)題。就政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，各方面對(duì)其職責(zé)界定不清晰，“采管分離”也使其歸屬不一，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)面臨著業(yè)務(wù)量銳減或者被兼并、被撤銷(xiāo)的境地。事實(shí)上，它也從來(lái)沒(méi)得到《政府采購(gòu)法》賦予的集中采購(gòu)權(quán)的職能地位，也不可能發(fā)揮規(guī)模采購(gòu)的根本作用。它需要尋找出路和歸宿。在二者的問(wèn)題短期無(wú)法解決的情況下，政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)都將進(jìn)入公共資源平臺(tái)交易。政府主導(dǎo)型的采購(gòu)活動(dòng)與招標(biāo)投標(biāo)的純市場(chǎng)化行為如何融合，是否會(huì)削弱政府采購(gòu)和集中采購(gòu)的功能作用？值得思考。

其三，與國(guó)際慣例接軌問(wèn)題。政府采購(gòu)屬于國(guó)際慣例，特別是中國(guó)在不久的將來(lái)可能加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》，中國(guó)政府采購(gòu)需要在法律、制度、機(jī)制、救濟(jì)渠道等方面和國(guó)際接軌。這必然涉及到公共資源交易、政府采購(gòu)操作、管理職能的法律界定和劃分。面臨國(guó)際統(tǒng)一的公共采購(gòu)市場(chǎng)局面，任何國(guó)外組織或投標(biāo)供應(yīng)商就政府采購(gòu)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑或投訴都涉及到法律規(guī)制和國(guó)際形象問(wèn)題。

因此，公共資源領(lǐng)域改革必須綜合治理，整體推進(jìn)。不過(guò)，從遠(yuǎn)期來(lái)看，公共資源交易發(fā)展將面臨其歸類(lèi)行業(yè)的職業(yè)化、法律化和國(guó)際化的挑戰(zhàn)。而政府采購(gòu)的職業(yè)化、國(guó)際化和法律化沖擊更甚。單從政府采購(gòu)職業(yè)化看，政府采購(gòu)師、招標(biāo)師、合同官、拍賣(mài)師等已經(jīng)出現(xiàn)，符合國(guó)際發(fā)展方向，采購(gòu)將和法律、會(huì)計(jì)、信息技術(shù)等專(zhuān)業(yè)一樣，在公務(wù)員分類(lèi)改革中向公共服務(wù)型專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員靠攏。分工更專(zhuān)業(yè)更精細(xì)意味行業(yè)更單一，獨(dú)立性呼吁會(huì)更強(qiáng)。當(dāng)然，現(xiàn)在的整合是在過(guò)去基礎(chǔ)上的發(fā)展，有它的歷史意義和價(jià)值。現(xiàn)在的整合不代表未來(lái)不會(huì)分離，未來(lái)的專(zhuān)業(yè)化分離也不是否定現(xiàn)在的整合，它是新的歷史條件下的現(xiàn)實(shí)選擇?！?/font>文/黃冬如（中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后）