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十名律師上書中央稱暫住證制度違法

    日期：2007-08-24     作者：奧一網(wǎng)    閱讀：4,136次

        經(jīng)過整整3個(gè)月的調(diào)查和準(zhǔn)備，河南省法律界較有影響的10名律師，終于把兩份《法律建議》寄往了全國人大常委會(huì)和國務(wù)院。在這兩份寄往國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)和最高行政機(jī)關(guān)的“建議書”中，10名律師明確提出，“全國各地暫住證及類似制度嚴(yán)重違反法律，應(yīng)予審查撤銷”。

在我國存在了近20年的暫住證制度，一直是社會(huì)學(xué)和法學(xué)界專家聯(lián)合“聲討”的對(duì)象。2003年《行政許可法》頒布后，全國許多城市都相繼取消了該制度。但從2006年初開始，全國一些省市的公安機(jī)關(guān)，在“治安形勢反彈”的壓力下，發(fā)出了“恢復(fù)辦理暫住證制度”的呼聲。

2003年7月，沈陽率先在全國取消暫住證，2005年12月，又宣布恢復(fù)。

十律師“上書”建議取消暫住證

2006年12月15日晚，10名律師的代表、河南點(diǎn)石律師事務(wù)所的樊鴻烈律師，向記者出示了這兩份“建議”的底稿。10名律師在“建議”中用六部分、約2500字闡述了他們的主要觀點(diǎn)。

他們首先引用社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)，公民只要離開自己的家鄉(xiāng)，就會(huì)被當(dāng)?shù)鼐用穹Q作“外地人”；而社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從某種意義上來看，應(yīng)該是全民參與的過程。全民參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必然帶來人口遷徙、流動(dòng)人口管理等各種問題，這是社會(huì)的客觀規(guī)律。政府不應(yīng)該用行政的手段干預(yù)社會(huì)的客觀規(guī)律，出臺(tái)限制國民正常流動(dòng)的措施。

在法律層面上，10名律師認(rèn)為，2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》沒有賦予國務(wù)院各部委(如公安部、財(cái)政部等)和省級(jí)政府設(shè)立行政許可的權(quán)利，所以原來由其發(fā)布的行政規(guī)章不應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行。盡管省級(jí)政府可以設(shè)立為期一年的臨時(shí)許可，但是一年后他們必須報(bào)請同級(jí)人大批準(zhǔn)、形成法規(guī)后公布。然而到現(xiàn)在為止，全國沒有一個(gè)省級(jí)政府通過有關(guān)暫住證的行政法規(guī)。

樊鴻烈律師接受本報(bào)記者采訪時(shí)堅(jiān)持認(rèn)為：針對(duì)外地人群辦理，并且不辦暫住證就不允許在本地居住，這樣的規(guī)定是典型的行政許可行為；一名中華人民共和國的公民，在自己的國度里還需要辦理“暫住證”，這不符合最基本的法律精神。

本地人的“優(yōu)越感”遭社會(huì)學(xué)家質(zhì)疑

10名律師的行動(dòng)，緣于去年鄭州市相關(guān)部門準(zhǔn)備悄然推行的“居住證”制度和鄭州市法制局2006年9月14日在當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布的一個(gè)政府決定的討論稿。

2005年11月初，鄭州市部分城中村以“警務(wù)區(qū)”的名義，向租住該村的外地人發(fā)布“通知”，要求必須辦理“居住證”，否則限期搬離。

《大河報(bào)》于當(dāng)月11日刊發(fā)了一篇名為《居住證集體亮相鄭州“城中村”》的調(diào)查報(bào)道，并引用法學(xué)專家的觀點(diǎn)對(duì)此進(jìn)行了質(zhì)疑。此后，鄭州市公安局公開表態(tài)稱，“公安部門沒有宣布恢復(fù)辦理暫住證，也不知道是哪個(gè)部門具體組織的”。

2006年9月14日，鄭州市法制局在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w發(fā)布了《鄭州市暫住人口登記規(guī)定》(征求意見稿)的全文，面向社會(huì)征求民意。

《河南商報(bào)》在隨后的采訪中，向社會(huì)發(fā)放了數(shù)百份民意調(diào)查表，征求外地人和鄭州本地人對(duì)恢復(fù)辦理暫住證的態(tài)度。結(jié)果顯示，近80%的外地人堅(jiān)決反對(duì)恢復(fù)辦理暫住證；而58%的鄭州本地人，卻對(duì)該制度的重新實(shí)施表示了贊成和支持。

面對(duì)這種民意的尷尬反差，河南財(cái)經(jīng)學(xué)院社會(huì)學(xué)教授劉志梅女士接受本報(bào)記者采訪時(shí)說：“這個(gè)結(jié)果顯然表明，本地人有優(yōu)越感，但是這種感覺是內(nèi)心深處的‘歧視感’在起作用。我們假設(shè)一下，如果一個(gè)鄭州人到北京去，還回答同樣的問題，會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果？恐怕不說，大家已經(jīng)知道答案了。”

率先取消暫住證沈陽稱有些“倉促”

10名“較真兒”的律師不僅把目光放在自己生活的城市。在“建議書”中，他們還專門提到了率先取消暫住證制度的沈陽市和暫住證制度飽受爭議的廣東省等地。

2003年7月22日，沈陽市取消了辦理“暫住證”，隨后，該市一名副市長在接受《沈陽日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，“暫住證制度涉嫌違反《行政許可法》”。此后幾個(gè)月內(nèi)，全國許多城市都相繼或明或暗地取消了暫住證制度，鄭州市也在此列。29個(gè)月后的2005年12月，《沈陽日報(bào)》又報(bào)道，沈陽將再次恢復(fù)辦理針對(duì)外地人的暫住證(居住證)制度。

之后，全國各地公安機(jī)關(guān)都以治安形勢、案件反彈等理由恢復(fù)了針對(duì)外地人的暫住證制度。

2006年12月20日，記者連線了沈陽市公安局相關(guān)科室，證實(shí)了沈陽市公安機(jī)關(guān)在暫住證(居住證)上的不同政策。這名不愿透露姓名的工作人員表示：“暫住證取消后，對(duì)流動(dòng)人口的管理困難很大，也遇到了不少問題。三年前作出的決定確實(shí)比較倉促?！?

該局戶政處一名工作人員還告訴記者：“我們是從2006年5月1日起，要求外來人口到公安機(jī)關(guān)辦理居住證的。居住證不僅能起到管理的作用，還在子女入學(xué)、工傷保險(xiǎn)等方面享受一些待遇。外來人口是必須要辦的，不辦肯定不行?！?

當(dāng)?shù)卣響B(tài)稱會(huì)“綜合考慮”

2006年12月15日，樊鴻烈等律師將建議書送到了河南省政府和鄭州市政府。

2006年12月20日上午，鄭州市法制局的趙慧英女士在接受記者電話采訪時(shí)透露，鄭州市法制局已經(jīng)安排專人當(dāng)面聽取了律師代表的意見，會(huì)綜合考慮治安形勢等各方面因素，最終作出決定。但是關(guān)鍵要看他們的堅(jiān)持是不是有道理、是不是正確。如果他們堅(jiān)持的前提是錯(cuò)誤的，就不存在爭議的問題?！?

河南省政府法制辦公室法規(guī)處一位姓魯?shù)呐勘硎?，鄭州市政府的?guī)定目前只是討論稿，正處于公開征求意見階段，不存在撤銷的問題；至于律師們堅(jiān)持的暫住證違反行政許可法的問題，她認(rèn)為確實(shí)存有爭議———暫住證屬于行政審批，但并不是所有的行政審批都是法律意義上的行政許可。

管理外來人員可查驗(yàn)身份證

10名律師在致全國人大常委會(huì)和國務(wù)院“建議書”的最后寫道：全國人大常委會(huì)2006年頒布實(shí)施了《居民身份證法》，該法已經(jīng)對(duì)人口流動(dòng)管理的證件問題作了詳細(xì)規(guī)定。有關(guān)部門對(duì)流動(dòng)人口的管理，完全可以通過加強(qiáng)對(duì)身份證的查驗(yàn)有效進(jìn)行。

此外，2006年實(shí)施的《治安管理處罰法》也明確規(guī)定了對(duì)流動(dòng)人口的身份證件登記制度。以上兩部法律，已經(jīng)足以解決對(duì)流動(dòng)人口的管理問題，根本沒有必要再采取暫住證制度。

相關(guān)評(píng)論

辦暫住證等于“城市安全”？

據(jù)報(bào)道，某地警方推出全市社區(qū)安全防范大檢查，全面清查出租房，出租房房主如沒與房客簽訂“治安責(zé)任保證書”，將被處以房屋月租金10倍以下罰款；外地房客如沒辦暫住證，需立即退房，與房主解除租賃關(guān)系，沒收房主出租房屋所得，并處月租金5倍以下罰款。

讀罷新聞，在一股濃濃的公權(quán)暴力氣味中，我首先感到疑惑的是：公安機(jī)關(guān)有權(quán)力解除受法律保護(hù)的租房合同嗎？我們知道，合同的解除分協(xié)議解除和法定解除，其中并沒有授予公權(quán)介入解除民事合同的權(quán)利。房主與房客之間的租房合同是受法律保護(hù)的，是雙方事先約定的真實(shí)意思表示，公安機(jī)關(guān)憑什么擅自解除租賃關(guān)系呢？有人將之比方為“夫妻兩個(gè)違反計(jì)生政策超生，計(jì)生委責(zé)令夫妻兩人離婚”，我看比喻得很形象。

然后需要質(zhì)問的是：無暫住證需立即退房，到底是有利于“安全”，還是不利于“安全”？外地人總得要有個(gè)窩，你讓人家立即退房，是要讓他們睡馬路嗎？那么，外地人睡在出租房里與睡在馬路上，究竟哪個(gè)更有利于城市安全呢？

當(dāng)然，“立即退房”意在要挾外地人辦暫住證，除了那些由于種種原因辦不了或者辦不起暫住證的，真正因此而去睡馬路的也許并不多。接下來，更接近本質(zhì)的問題就是：讓所有外地人都辦了暫住證，城市是否就安全了？或者說，“辦暫住證”等于“城市安全”嗎？

許多城市堅(jiān)持暫住證政策的一個(gè)重要理由，就是維護(hù)城市安全。似乎，外地人都到公安機(jī)關(guān)去辦了暫住證，城市也就安全了，事實(shí)真是這樣嗎？我實(shí)在看不出來，外地人是否從事犯罪活動(dòng)，與他們是否辦暫住證之間究竟有何關(guān)系。犯罪分子國法尚且可以不顧，又怎么可能會(huì)受制于一本暫住證呢？暫住證能對(duì)他們有什么震懾效果？一個(gè)簡單的事實(shí)是，“僅憑身份證和社會(huì)保障號(hào)就可以漫游全國”的發(fā)達(dá)國家，流動(dòng)人口犯罪率也未見得就比我們高嘛。

誠然，流動(dòng)人口犯罪率居高不下是個(gè)問題，但想靠一本暫住證就解決問題，是絕對(duì)不可能的。事實(shí)上，流動(dòng)人口犯罪問題非但不是因?yàn)槿狈鹤∽C約束引起，反而正是因?yàn)橥獾厝碎L期遭受辦暫住證之類非國民待遇所致。城市安全不能也不可能來自對(duì)外來人口權(quán)利的漠視和剝奪，而只能來自對(duì)其平等國民待遇的尊重和善待。

《世界人權(quán)宣言》第十三條第一款規(guī)定：“人人在各國境內(nèi)自由遷徙和居住。”讓國人暫住在自己的國土上，或者讓公民暫住在自己的家里，是荒誕而不可接受的。剝奪或損害外地人的權(quán)利，以滿足和維護(hù)本地人的權(quán)益，根本無法“確保城市安全”。因?yàn)槿魏稳说纳婧托腋?，只能建立在他人的生存和幸?；A(chǔ)上。生活于城市的外地人的被剝奪感和受歧視感越強(qiáng)，實(shí)際城市也就越不安全。這個(gè)意義上，“辦暫住證”只能走向“城市安全”的反面。

(舒圣祥)

暫住證的終極目標(biāo)在哪里？

近日，某市政府將向社會(huì)征求意見和建議，在當(dāng)?shù)貢鹤?天-30天的要進(jìn)行暫住登記，居住30天以上的，要辦“居住證明”。由于“居住證明”與暫住證有類似之處，此舉被輿論普遍認(rèn)為是恢復(fù)暫住證。

這兩年，先是最先宣布取消的沈陽市在29個(gè)月之后，準(zhǔn)備恢復(fù)；接著聽聞廣州等地開始做“暫住”調(diào)研；后來深圳、浙江等地“技高一籌”，準(zhǔn)備用“居住證”代替暫住證實(shí)施管理……坊間熱議中，批評(píng)聲居多。

暫住證問題的本質(zhì)，是城市管理與服務(wù)外來人口的措施問題。因此，討論暫住證的是是非非，必須從城市管理與服務(wù)的終極目標(biāo)來著眼。只有從進(jìn)步發(fā)展的視角，來審視“暫住證”的明天在哪里，才不會(huì)為反反復(fù)復(fù)的亂象迷了眼睛。

最近，西安市某些地區(qū)將進(jìn)城的農(nóng)民工改名為“新市民”，頒發(fā)了“新市民證”，持有市民證的新市民可在孩子入學(xué)、醫(yī)療救助、權(quán)益維護(hù)等方面與市民享有同等權(quán)利。其實(shí)，冷靜地看看，暫住證、居住證明、新市民證……就證件本身以及記錄的內(nèi)容而言，是沒有太大本質(zhì)區(qū)別；想要享受新市民待遇，也要出具所謂的“身份證明”。但為什么該舉獲得如潮好評(píng)？

之所以會(huì)此褒彼貶，是因?yàn)楦郊釉谧C件之上的功能大不相同。暫住證從誕生之日就身兼管理與服務(wù)的雙重功能，而在實(shí)施過程中，管理職能被畸形放大，服務(wù)職能卻得不到很好體現(xiàn)。換句話說，如果我們不是因?yàn)椤爸袊藶槭裁匆獣鹤≡谥袊恋厣稀敝惖钠珗?zhí)思維的話，暫住證本身并沒有太多的錯(cuò)，錯(cuò)的是附加在暫住證上被異化的創(chuàng)收手段，以及各種腐敗行為的衍生。如果不把依附在各種證明身上的牟利思維剝離出來，各地即便八仙過海地改名稱，也不會(huì)有真正的發(fā)展。

大家對(duì)于暫住證不滿意，那是因?yàn)槟怖枷胍栏街?，大家兩害相?quán)取其輕———?jiǎng)e管我才好；如果服務(wù)功能被充分挖掘，大家就會(huì)兩利相權(quán)取其重———越多的服務(wù)越好。人口融合需要一個(gè)過程，需要在現(xiàn)實(shí)需求之下，開展務(wù)實(shí)之舉。如果認(rèn)為聽之任之、置之不理才對(duì)，那么恰恰相反，弱勢的流動(dòng)人口更加找不到自己的位置。利、害之間，便是“新市民證”之所以好、“暫住證”之所以“壞”的奧妙所在。

(畢詩成)

暫住證在各地的“生存狀態(tài)

上海居住證暫住證暫時(shí)并行

上海新的居住證制度即將啟動(dòng)。在新的居住證規(guī)定出臺(tái)以后，原先的暫住證制度是否取消成為關(guān)注的焦點(diǎn)。有關(guān)部門人員表示，兩證將逐步并軌。

杭州修改法規(guī)方便外來暫住人員

取消暫住證作為外來人員租房、領(lǐng)取《外來人員就業(yè)證》的前提條件的規(guī)定，使法規(guī)的有關(guān)規(guī)定更符合《行政許可法》的精神。

武漢將取消暫住證

武漢市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前實(shí)施暫住證的依據(jù)與《行政許可法》相抵觸，因此，取消這一證件，在全國各大城市已是大勢所趨。