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“為公家服務(wù)”成少數(shù)官員逃避非法征地刑責(zé)理由

來(lái)源：法制網(wǎng)     日期：2011-11-25         閱讀：3,726次

“為公家服務(wù)”成少數(shù)官員逃避非法征地刑責(zé)理由

從法律角度上講,非法征地首先就是侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),因?yàn)橥恋厣喜粌H有國(guó)家所有權(quán),更有公民的使用權(quán)、承包權(quán),這些土地使用權(quán)、承包權(quán)都是公民的財(cái)產(chǎn),非法征用就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的侵犯

征地制度是我國(guó)土地管理制度的重要方面,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,出現(xiàn)濫用征地制度的現(xiàn)象。

國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察甘藏春近日公開(kāi)表示,當(dāng)前征地矛盾增多,其中一個(gè)主要原因是地方政府在一定程度上忽視、漠視征地法律程序,造成耕地快速減少,犧牲農(nóng)民利益。

對(duì)于當(dāng)前我國(guó)征地制度存在的問(wèn)題以及未來(lái)變革的方向,《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了有關(guān)專家。

征地過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損

甘藏春指出,中國(guó)征地制度設(shè)計(jì)是與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的,沒(méi)有這個(gè)制度,就很難解釋經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),解釋快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn),只會(huì)加快不會(huì)推遲,但土地政策、土地立法重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向減少耕地過(guò)多過(guò)快流失,轉(zhuǎn)向維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

“我國(guó)征地制度的最大弊端,就是在農(nóng)地城鎮(zhèn)化過(guò)程中,造成農(nóng)村城市化進(jìn)程滯后,造成大量‘偽城市化’農(nóng)民。面對(duì)日趨復(fù)雜的征地矛盾,制度改革完善的重點(diǎn)應(yīng)該放在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益上,讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。”甘藏春說(shuō)。

記者了解到,去年年底,全國(guó)20多個(gè)省市進(jìn)行的一場(chǎng)讓農(nóng)民“上樓”行動(dòng)曾引起社會(huì)的極大關(guān)注,被認(rèn)為是現(xiàn)行征地制度弊端的集中體現(xiàn)。

被曝光的農(nóng)民“被上樓”的地區(qū)目標(biāo)相同:將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾,用增加的耕地?fù)Q取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

據(jù)了解,“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策本意是推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約、集約利用,然而這場(chǎng)所謂以政策為依據(jù)的“上樓”行動(dòng),目前被指是曲解國(guó)家政策,為地方土地財(cái)政所驅(qū)動(dòng),正演繹為違背農(nóng)民利益、以地生財(cái)?shù)男峦緩健?/p>

“政策設(shè)計(jì)理念及出發(fā)點(diǎn)是好的,不過(guò),國(guó)土資源部部長(zhǎng)兼任國(guó)家土地總督察徐紹史也表示這個(gè)政策在操作中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。”中國(guó)人民大學(xué)土地管理系博士張遠(yuǎn)索說(shuō),他曾對(duì)北京郊區(qū)某村的153戶不愿搬遷的家庭做了一份民意調(diào)查,結(jié)果顯示,有超過(guò)一半的家庭是因?yàn)閾?dān)心搬遷后利益受損而拒絕搬遷。

有關(guān)專家對(duì)于農(nóng)民“被上樓”的評(píng)價(jià)與“偽城市化”的說(shuō)法不謀而合。

“‘城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤’在實(shí)際操作中存在一些法律問(wèn)題。將農(nóng)民集中起來(lái)創(chuàng)造一個(gè)大規(guī)模的村莊,這種‘適度城市化’改變了農(nóng)民原來(lái)的生活生產(chǎn)方式,這種強(qiáng)制性的做法缺乏法律依據(jù)。這種強(qiáng)行的以‘城市化’為名的集中,不是正常的‘增減’。政策中明確的‘增減’,只是為了給土地規(guī)劃上的農(nóng)業(yè)用地提供周轉(zhuǎn)空間,并不意味可以讓農(nóng)民強(qiáng)行搬遷?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為,如果要搬遷就應(yīng)當(dāng)以征地拆遷的方式來(lái)處理。

征地背后的制度缺陷

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)徐小青認(rèn)為,現(xiàn)行征地制度存在兩個(gè)方面的缺陷,“一是征地范圍過(guò)寬,二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低”。

按照我國(guó)土地管理法規(guī)定,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

國(guó)土資源部一名不愿透露姓名的工作人員對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),法律雖然規(guī)定為了“公共利益”可以征地,但法律和實(shí)踐中尚未明確界定“公共利益”的界限,導(dǎo)致實(shí)際上各類建設(shè)均通過(guò)動(dòng)用征地權(quán)解決用地需求,造成土地征收權(quán)行使范圍擴(kuò)大、征地規(guī)模過(guò)大。

而就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō),上述工作人員表示,按照今年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,“同地同價(jià)”即按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。一方面,統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)雖然使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高,但總體水平仍然不高,一旦按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償后若差別太大,可能導(dǎo)致之前被征地農(nóng)民的不滿并引發(fā)社會(huì)矛盾。另一方面,在目前征地收益分配尚缺乏稅費(fèi)調(diào)節(jié)手段的情況下,對(duì)征地實(shí)行市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償,可能帶來(lái)新的分配不公,引起地方政府和未被征地農(nóng)民的不滿。因此,如何既按市場(chǎng)化原則提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),又不致引發(fā)新的矛盾,是推進(jìn)征地制度改革必須解決的難題。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林分析說(shuō),2004年8月,土地管理法修改為“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,提出了征收、征用兩種形式。在歷次的改革過(guò)程中,征地補(bǔ)償思路基本未變,其基本的補(bǔ)償思路是按照被征土地前3年平均年產(chǎn)值,再按照人均耕地的差異確定補(bǔ)償倍數(shù),因此通常稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償。

朱道林認(rèn)為,從上述制度變遷過(guò)程可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)的征地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的,土地首先是由國(guó)家采取無(wú)償分配的方式提供給農(nóng)民耕種,實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要使用土地時(shí),再進(jìn)行收回、收購(gòu)或征用、征收,屬于典型的配給和調(diào)配式的生產(chǎn)資料分配方式。在這種背景下形成的征地補(bǔ)償制度體現(xiàn)了兩個(gè)基本特征:

一是對(duì)人不對(duì)地的補(bǔ)償原則。由于土地本來(lái)就是國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定無(wú)償分配給農(nóng)民使用,以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求,當(dāng)國(guó)家不需要使用時(shí),由農(nóng)民耕種使用,并獲得收益；當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要使用土地時(shí),則可以進(jìn)行征收,并按照不低于農(nóng)民原生活水平為原則進(jìn)行補(bǔ)償,因此補(bǔ)償過(guò)程中更多考慮的是由于征地所引起的剩余農(nóng)業(yè)人口的安置和補(bǔ)償,而不是根據(jù)被征收土地的區(qū)位和質(zhì)量條件進(jìn)行等價(jià)交換。

二是征地的經(jīng)濟(jì)關(guān)系僅體現(xiàn)補(bǔ)償關(guān)系。對(duì)所征土地的補(bǔ)償僅依據(jù)原農(nóng)業(yè)利用方式下的年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償,不考慮土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值,因此是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系,而非等價(jià)交易關(guān)系。

非法征地侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)

今年以來(lái),土地征收中的制度有了一定的完善:

今年年初,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》首次對(duì)“公共利益”進(jìn)行了界定。

在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,相關(guān)部門也已經(jīng)有了一些改革舉措。2010年7月,國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》,明確要“建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L(zhǎng)幅度等情況,每2年至3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,逐步提高征地補(bǔ)償水平”。

甘藏春對(duì)此進(jìn)一步指出,我國(guó)刑法中雖有非法征地罪規(guī)定,但因?yàn)閷?duì)該罪的確定有一個(gè)營(yíng)私舞弊的前置條件,在實(shí)踐中基本上沒(méi)有人因此被追究刑事責(zé)任,“為便于認(rèn)定和實(shí)際操作,對(duì)于非法征地給被征地人造成財(cái)產(chǎn)損失的,可以考慮按照侵犯財(cái)產(chǎn)罪來(lái)認(rèn)定,追究相應(yīng)刑事責(zé)任并要求賠償損失,從而形成更直接有效的法律威懾”。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為,嚴(yán)格地說(shuō),我國(guó)并沒(méi)有相應(yīng)的罪名來(lái)治理那些非法征地的官員。刑法規(guī)定了非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪,這一罪名是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征用、占用土地,情節(jié)嚴(yán)重的行為。但是,這一罪名卻很少用來(lái)懲處那些非法征地的官員。因?yàn)闃?gòu)成非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪必須是國(guó)家工作人員有徇私舞弊的情節(jié),但實(shí)踐中,絕大多數(shù)強(qiáng)拆的官員不過(guò)是為了政績(jī),他們不但不是徇私,而且可以堂而皇之地稱自己是為“公家”服務(wù)。另外,這個(gè)罪名的懲罰力度也比較輕,通常是處3年以下有期徒刑；致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的,才處3年以上7年以下有期徒刑。

“非法征地其實(shí)完全可以按照侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪來(lái)論處。長(zhǎng)期以來(lái),我們只把非法征地看作侵犯了國(guó)家對(duì)土地的管理秩序,因?yàn)橥恋厮袡?quán)屬于國(guó)家和集體,那么,非法征地不過(guò)是侵犯了國(guó)家對(duì)土地的管理。但對(duì)公民來(lái)講,土地房屋是他們安身立命的財(cái)產(chǎn),失去了土地和房屋,他們就失去了賴以生存的生產(chǎn)、生活資料。從法律角度上講,非法征地首先就是侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),因?yàn)橥恋厣喜粌H有國(guó)家所有權(quán),更有公民的使用權(quán)、承包權(quán),這些土地使用權(quán)、承包權(quán)都是公民的財(cái)產(chǎn),非法征用就是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的侵犯?！苯靼舱f(shuō)。

姜明安進(jìn)一步分析說(shuō),治理非法征地是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,從治理非法征地的角度講,對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行改革,需要考慮以下幾個(gè)方面:

首先,明確集體土地所有權(quán)的主體,保證集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員都能參與對(duì)土地所有權(quán)的行使,防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象；

其次,對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革,構(gòu)建建設(shè)用地流通市場(chǎng)。即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條,明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個(gè)途徑:一是通過(guò)征收轉(zhuǎn)化,這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過(guò)市場(chǎng)交易,這一途徑主要用于商業(yè)利益,但也可用于公共利益。

此外,要提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),按照現(xiàn)行土地管理法第四十七條規(guī)定,集體土地和集體土地上的房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝6萬(wàn)元至10萬(wàn)元,每平方米100元左右,而城市房屋(實(shí)際是房屋下面的土地使用權(quán))每平方米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常達(dá)幾千元,大城市甚至達(dá)幾萬(wàn)元。因此,要解決郊區(qū)和城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民抵制征收的老大難問(wèn)題,必須參照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》,較大幅度地提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。