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媒體解讀行政強(qiáng)制法三大亮點(diǎn):規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿

來(lái)源：?望     日期：2011-08-29         閱讀：3,427次

媒體解讀行政強(qiáng)制法三大亮點(diǎn):規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿

行政強(qiáng)制法的實(shí)施，就是給行政機(jī)關(guān)“立規(guī)矩”，是一部“控權(quán)法”。

2012年1月1日起，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（下文簡(jiǎn)稱行政強(qiáng)制法）將正式施行，這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和法治政府的一件大事。行政強(qiáng)制法從1999年開(kāi)始醞釀，先后五次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議修改，終于在2011年6月30日閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第21次會(huì)議上得以通過(guò)。

行政強(qiáng)制法是繼《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》之后，我國(guó)在行政法領(lǐng)域出臺(tái)的重要法律，與行政機(jī)關(guān)關(guān)系重大。其宗旨是通過(guò)規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，以保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

簡(jiǎn)言之，行政強(qiáng)制法就是給行政機(jī)關(guān)“立規(guī)矩”，是一部“控權(quán)法”，具有應(yīng)用法律保留、落實(shí)比例原則和遵循正當(dāng)程序三大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一：應(yīng)用法律保留

法律保留的思想產(chǎn)生于19世紀(jì)初，最早提出該概念的是德國(guó)行政法學(xué)之父奧托 邁耶。法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為必須有法律依據(jù)，法律沒(méi)規(guī)定的行政主體不得擅自做出行政行為。法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政自主性的大小。行政強(qiáng)制法是一部“控權(quán)法”，首先是對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定的控制，從源頭上規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)，避免擁有行政強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)過(guò)多過(guò)濫，消除類如“七八個(gè)大蓋帽圍著一個(gè)小草帽”的混亂現(xiàn)象。

行政強(qiáng)制法是通過(guò)應(yīng)用法律保留來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)設(shè)定的控制。該法第10條規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第9條第1項(xiàng)（即“限制公民人身自由”）、第4項(xiàng)（即“凍結(jié)存款、匯款”）和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第9條第2項(xiàng)（即“查封場(chǎng)所設(shè)施或財(cái)務(wù)”）、第3項(xiàng)（即“扣押財(cái)物”）的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制既包括行政強(qiáng)制措施，又包括行政強(qiáng)制執(zhí)行，該法關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定也強(qiáng)調(diào)了法律保留――該法第13條內(nèi)容就是“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”，從而排除行政法規(guī)、地方法規(guī)和其他規(guī)范性文件設(shè)定行政強(qiáng)制的可能。

亮點(diǎn)二：落實(shí)比例原則

比例原則是許多國(guó)家行政法上一項(xiàng)重要的基本原則。19世紀(jì)，德國(guó)的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀念，之后比例原則在理論與實(shí)踐中都得到了極大的發(fā)展。德國(guó)的行政法學(xué)鼻祖奧托 麥耶在其《德國(guó)行政法學(xué)》一書(shū)中最早明確地提出比例原則，即“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。

對(duì)比例原則的內(nèi)涵，學(xué)界有不同的解讀。一般認(rèn)為，比例原則包括妥當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例性原則三個(gè)子原則。其中，妥當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)所采取的方法必須有助于達(dá)成所追求的目的；必要性原則是指在能達(dá)到法律目的各種方式中，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利侵害最小的方式，這是從法律后果上來(lái)規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系，故此原則也稱為“最小侵害原則”；狹義比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，對(duì)相對(duì)人造成的損害應(yīng)小于達(dá)成目的所獲得的利益，避免行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目的而造成相對(duì)人權(quán)益的過(guò)度損害，故也稱“均衡性原則”。比例原則著眼于法益的均衡，是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，該原則在行政執(zhí)法中的運(yùn)用會(huì)有效遏制行政自由裁量權(quán)的濫用，限制行政權(quán)恣意，也給監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標(biāo)尺，比例原則以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對(duì)我國(guó)行政法治建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

行政強(qiáng)制法落實(shí)了比例原則，該法第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。因?yàn)榕c非強(qiáng)制手段相比，行政強(qiáng)制往往給相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益帶去較多的危害，該條的規(guī)定體現(xiàn)了比例原則中的必要性原則。

此外，行政強(qiáng)制法第43條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”，“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。這些針對(duì)行政機(jī)關(guān)的禁止性規(guī)定的目的在于確保行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施對(duì)于相對(duì)人的身心損害達(dá)到最小，或?qū)崿F(xiàn)行政管理的目標(biāo)不以影響當(dāng)事人的基本生活為代價(jià)，都是應(yīng)用比例原則的具體體現(xiàn)。

亮點(diǎn)三：遵循正當(dāng)程序

正當(dāng)程序，即正當(dāng)法律程序，來(lái)源于英國(guó)成文法，其內(nèi)涵則受到英國(guó)普通法上的自然正義原則的影響。在英國(guó)行政法上，經(jīng)過(guò)法院解釋的自然正義原則有著確定的內(nèi)涵，它包含了兩項(xiàng)基本的程序規(guī)則，即“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護(hù)必須公平地聽(tīng)取”。自然正義原則在英國(guó)普通法上最初僅適用于司法程序，后來(lái)被移植到行政程序之中。正當(dāng)程序之規(guī)定及其所蘊(yùn)含的法律理念經(jīng)北美殖民地人民的繼受與傳承，后來(lái)載入美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法，美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。正當(dāng)程序的內(nèi)涵經(jīng)諸多判例、學(xué)說(shuō)的闡釋與發(fā)揚(yáng)，不斷得到豐富和完善，聽(tīng)取申辯、公職人員的回避、說(shuō)明理由和告知權(quán)利，以及公開(kāi)、透明、公眾參與等都成為正當(dāng)法律程序的重要內(nèi)容，正當(dāng)程序正是通過(guò)這些具體制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)限制政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的目的。正當(dāng)程序和法定程序在適用范圍上具有互補(bǔ)性。正當(dāng)程序主要適用于沒(méi)有法律程序的明確規(guī)定的情形，正當(dāng)程序還是檢驗(yàn)、衡量法定程序是否“合法”的準(zhǔn)據(jù)。注重程序正義日益成為現(xiàn)代法治國(guó)家共同的價(jià)值取向。

在我國(guó)，由于受“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響，同時(shí)缺乏自然法的法律文化基礎(chǔ)，程序意識(shí)相對(duì)落后，正當(dāng)程序觀念更是缺乏。其實(shí)，程序并不只是實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體目的的手段或者工具，程序本身具有獨(dú)立的價(jià)值，程序在法治體系中占有與實(shí)體同等重要的地位，程序正義可能不能直接達(dá)到實(shí)體的正義，但是它能在最大程度上保證實(shí)體的正義。

正當(dāng)程序的精神已經(jīng)融入行政強(qiáng)制法的某些章節(jié)和條款。該法第三、四章分別規(guī)定“行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序”和“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”，其中屬于第三章的第18條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循下列規(guī)定”的第5項(xiàng)要求行政機(jī)關(guān)“當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑”；該條第6項(xiàng)要求行政機(jī)關(guān)“聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯”。屬于第四章的第35條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。”第36條規(guī)定：“當(dāng)事人收到催告書(shū)后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

此外，屬于第二章的第14條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況”，遵循了具有時(shí)代特色的正當(dāng)程序――公眾參與。□文/朱世海

（作者為中央社會(huì)主義學(xué)院副教授，法學(xué)博士）

規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿

行政強(qiáng)制法的公布實(shí)施，對(duì)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，提高行政管理效率，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重要意義。這是繼行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。

目前我國(guó)行政強(qiáng)制制度存在問(wèn)題有二:一是“濫”，包括濫設(shè)行政強(qiáng)制和濫用行政強(qiáng)制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；二是“軟”，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段不足，對(duì)有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時(shí)執(zhí)行。

在總結(jié)了我國(guó)多年行政強(qiáng)制實(shí)踐的基礎(chǔ)上，行政強(qiáng)制法確立了行政強(qiáng)制的基本原則，規(guī)定了行政強(qiáng)制的種類和方式、行政強(qiáng)制設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、實(shí)施行政強(qiáng)制的法律責(zé)任等重要制度。這些原則和制度，對(duì)行政強(qiáng)制作了系統(tǒng)規(guī)范和全面調(diào)整，有利于從源頭上解決行政強(qiáng)制“濫”、“軟”等問(wèn)題。

在設(shè)定權(quán)上，此法明確規(guī)定:“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。”這正是該法律的核心內(nèi)容。過(guò)去由于行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)不明確,不僅法律設(shè)定行政強(qiáng)制,法規(guī)、規(guī)章也在設(shè)定行政強(qiáng)制，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也可設(shè)定行政強(qiáng)制。

高層已明確要求，根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，現(xiàn)行有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定與行政強(qiáng)制法不一致的，都要修改或者廢止。上至國(guó)務(wù)院各部門，下至各地區(qū)、各部門都須對(duì)相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，或?qū)ｍ?xiàng)清理。對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件中與行政強(qiáng)制法不一致的地方，要及時(shí)進(jìn)行修改或廢止，確需保留的，也應(yīng)依法及時(shí)上升為法律、法規(guī)。這一清理工作將在行政強(qiáng)制法實(shí)施前完成，并向社會(huì)公布。

在實(shí)施主體上，各地、各部門亦將進(jìn)行集中清理，凡是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法定依據(jù)實(shí)施行政強(qiáng)制、行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施行政強(qiáng)制措施、非行政機(jī)關(guān)未經(jīng)法律或者行政法規(guī)授權(quán)行使行政強(qiáng)制權(quán)的，都將予以糾正。并將依法防止不同行政機(jī)關(guān)重復(fù)實(shí)施行政強(qiáng)制現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)于實(shí)施行政強(qiáng)制措施的人員，法律規(guī)定是行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員；對(duì)于不具備資格的人員，將堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法崗位。

同時(shí)，行政強(qiáng)制法既規(guī)定了行政強(qiáng)制措施、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行以及行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序，又對(duì)查封、扣押和凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施以及加處罰款和滯納金、代履行等行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序作了專門規(guī)定。高層強(qiáng)調(diào)各地區(qū)、各部門必須嚴(yán)格遵守這些程序規(guī)定，大力強(qiáng)化程序意識(shí)，并結(jié)合實(shí)際，建立健全有關(guān)配套制度；并要求強(qiáng)化對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制的監(jiān)督。