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行政復(fù)議法將修改 公民有望對紅頭文件說“不”

來源：中國青年報     日期：2011-09-13         閱讀：2,220次

行政復(fù)議法將修改 公民有望對紅頭文件說“不”

不滿汽車尾號“限行令”、認(rèn)為政府的“征地批復(fù)”不合法、公務(wù)員不服人事獎懲決定、學(xué)生質(zhì)疑學(xué)?！安皇谟鑼W(xué)位”……這些在現(xiàn)行《行政復(fù)議法》下可能得不到受理的爭議，未來一兩年內(nèi)有望“狀告有門”。

目前，國務(wù)院法制辦正在考慮擴(kuò)大《行政復(fù)議法》的受案范圍。國務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤近日提出，準(zhǔn)確界定“具體行政行為”，考慮將全部抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為、“公法人”行為、事故責(zé)任認(rèn)定等行為納入行政復(fù)議范圍，并加大對“行政不作為”爭議的救濟(jì)渠道，將是此“突破點(diǎn)”上應(yīng)重點(diǎn)研究的六個問題。

這些修改對老百姓意味著什么？中國青年報記者采訪了中國政法大學(xué)副校長、行政法教授馬懷德等專家。

對“限行令”提出行政復(fù)議  

現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定，對規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以附帶審查。但經(jīng)過多年實(shí)踐，來自一些專家和實(shí)務(wù)部門的看法是，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為全部納入行政復(fù)議受案范圍，或者至少將規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍。

這意味著，諸如北京汽車尾號“限行令”等有爭議的“紅頭文件”，權(quán)利受到影響的市民將來有望不必親經(jīng)“受罰”，就能直接申請行政復(fù)議。

2008年9月21日，北京市政府以一紙《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(以下簡稱“限行令”)等文件，使“限行措施”成為“常態(tài)”。一項(xiàng)涉及數(shù)百萬人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出臺。有評論認(rèn)為，“限行令”部分剝奪了個人所有物的使用權(quán)，其規(guī)定“限行”及處罰的法律依據(jù)并不充分。

2009年1月13日，律師張先生在限號期間駕車上路被罰，遂以“‘限行令’僅為地方政府規(guī)范性文件，沒有法律依據(jù)”為由，將朝陽交通支隊(duì)呼家樓大隊(duì)告上法庭，要求確認(rèn)處罰違法。但這一稱為國內(nèi)首例“尾號限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。

“‘限行令’是一種抽象行政行為，因?yàn)樗槍Φ氖欠翘囟ǖ闹黧w，具有普遍約束力。而當(dāng)前的《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相比，一大特色就在于它規(guī)定可以通過復(fù)議具體行政行為，來‘附帶審查’行政機(jī)關(guān)作出這一行為所依據(jù)的規(guī)定――抽象行政行為?！瘪R懷德教授告訴記者，但是在實(shí)踐中，這樣的案例卻比較少見。

“因?yàn)?，‘附帶審查’意味著你不能對‘限行令’直接申請?fù)議。只有當(dāng)你因?yàn)檫`反‘限行令’被處罰了，才能同時對處罰的依據(jù)申請復(fù)議。”他表示，“這種制度設(shè)計有缺陷，實(shí)際上是把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟(jì)權(quán)的境地?！?/p>

此外，馬懷德教授指出，實(shí)踐中由于一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對這一條款缺乏正確理解，對抽象行政行為的范圍存在分歧，因此即使有類似張先生的少數(shù)先例，抽象行政行為也沒有得到很好的復(fù)議?！耙蟆綆彶椤倪@些申請人，并沒有得到實(shí)惠。這讓大家對這一條款本身不重視，也沒有太多的信心來申請復(fù)議抽象行政行為?！?/p>

近年來，形形色色的問題“紅頭文件”屢見不鮮。河北東光縣文教局曾下發(fā)“紅頭文件”要求小學(xué)報名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務(wù)招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽市為吸引投資，更曾在3年內(nèi)出臺了5個“紅頭文件”，規(guī)定投資5000萬元者開車違法不罰。發(fā)布問題“紅頭文件”等抽象行政行為，比具體行政行為更具危險性和破壞力。

馬懷德教授表示，正是著眼于解決此問題，《行政復(fù)議法》修改時正在考慮把全部抽象行政行為，都納入復(fù)議范圍?！叭绻笏械臓幾h‘紅頭文件’都在具體實(shí)施之后，才能被申請復(fù)議，不僅對當(dāng)事人來說成本過高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來說，合理性也不足?！彼瑫r指出，要保證“突破”的可行性，還需要對何謂“抽象行政行為”進(jìn)行更明晰的界定。

“抽象行政行為是一個上位問題，而解決上端的問題是最徹底的。”中國政法大學(xué)行政法教授劉莘在接受中國青年報記者采訪時表示，“解決了一個抽象行政行為的問題，就等于解決了10個、甚至100個具體問題，因此，這一問題在迫切程度上比較靠前?！?/p>

征地批復(fù)不應(yīng)“模糊”難訴

征地批復(fù)，盡管其直接影響一些特定相對人的權(quán)益，但法律未對“具體行政行為”的內(nèi)涵和外延予以明確界定，導(dǎo)致認(rèn)識不統(tǒng)一。在復(fù)議實(shí)踐中，有些復(fù)議機(jī)關(guān)將這一應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議渠道解決的問題排除在受案范圍之外。還有的行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律法規(guī)，故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對人，以規(guī)避行政復(fù)議的法律監(jiān)督。

明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復(fù)、拆遷決定等在實(shí)踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復(fù)議法》的受案范圍，是該法修改時的又一關(guān)注點(diǎn)。

“《行政復(fù)議法》規(guī)定‘具體行政行為’可以申請復(fù)議，但具體行政行為本身是個理論概念，其內(nèi)涵和外延如何，目前認(rèn)識上還沒取得一致?！瘪R懷德教授指出，按照通常理解，它是行政機(jī)關(guān)針對特定的人、就特定的事所作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行為，“但什么是特定人、什么是特定事，這在理解上確實(shí)存在爭議。”  

“比如拆遷決定，一個村子或者小區(qū)都要拆，它針對的人是不是特定的呢？說它不特定，它就是針對這2000戶的；說它特定，這2000戶隨時可能發(fā)生一些變動，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人?！彼e例告訴中國青年報記者。

馬懷德教授同時指出，這類問題雖有爭議，但在理論界和實(shí)務(wù)界已基本達(dá)成共識：“對‘特定相對人’的理解不應(yīng)太過狹義，在我看來，只要對某一時空內(nèi)相對特定的老百姓的權(quán)利、義務(wù)有影響的，都應(yīng)該算具體行政行為，都要接受《行政復(fù)議法》的監(jiān)督?！?/p>

“比如政府審批修建一個電站，就是個具體行政行為，因?yàn)樗鼘Ω浇黄瑓^(qū)域老百姓的權(quán)利、義務(wù)都有影響?！瘪R懷德教授告訴記者，“再比如，公安機(jī)關(guān)拒絕立案調(diào)查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行為，應(yīng)該納入行政復(fù)議范圍?！?/p>

公務(wù)員不滿行政處分應(yīng)有復(fù)議渠道

我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，將“行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”等內(nèi)部行政行為，排除在行政復(fù)議審查范圍之外。針對此，很多學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)把人事處理決定納入到行政復(fù)議范圍之內(nèi)。

2005年，《北京青年報》報道過這樣一則新聞：剛被商務(wù)部錄用為公務(wù)員一年的唐女士在懷孕后，收到了商務(wù)部取消自己公務(wù)員錄用資格的決定。因不服這一“內(nèi)部決定”，唐女士將商務(wù)部告上法庭。但北京市東城區(qū)人民法院裁定認(rèn)為，她屬于商務(wù)部錄用公務(wù)人員，爭議應(yīng)向商務(wù)部同級人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄范圍，因此駁回唐女士的起訴。

馬懷德教授表示，商務(wù)部對唐女士作出的內(nèi)部行政行為，是修改《行政復(fù)議法》考慮納入受案范圍的行為。

“當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)對其公務(wù)員所作的人事任免、獎懲等決定，都算‘內(nèi)部行政行為’。如果公務(wù)員對‘內(nèi)部行為’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政復(fù)議法》也只能向上級‘申訴’。接到公務(wù)員申訴后，上級機(jī)關(guān)處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的爭議解決機(jī)制，應(yīng)該說在力度、范圍、公正性和可接受性上，都是有問題的。”馬懷德教授表示。

在這場與商務(wù)部對簿公堂的官司中，公務(wù)員唐女士要求撤銷“內(nèi)部決定”，并索要精神損失費(fèi)1元。這使她的官司帶上了某種標(biāo)桿意義，而類似這種公務(wù)員對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事任免、獎懲決定不服的爭議，據(jù)馬懷德教授估計，在全國正以每年600-800件的數(shù)量上演。

“人事處理決定涉及國家公務(wù)員的切身利益，將其排除在行政復(fù)議審查范圍之外,剝奪了公務(wù)員作為公民的法定救濟(jì)權(quán)利?！瘪R懷德教授認(rèn)為，從世界很多國家的經(jīng)驗(yàn)看，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人事爭議大多屬于法律爭議，“既然是法律爭議，就應(yīng)該納入法治解決的渠道?！?/p>

“行政不作為”應(yīng)有臨時救濟(jì)措施

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》通過列舉方式將行政不作為的行政復(fù)議救濟(jì)范圍，界定在侵犯個人利益的具體行政不作為上。目前，通過行政復(fù)議加大解決因行政不作為引發(fā)的行政爭議力度，已成為理論界和實(shí)務(wù)部門的共識。

“近年來，有老百姓明確感到，政府部門‘不作為’的比例在增加?！瘪R懷德教授告訴記者，“行政不作為”已經(jīng)成為政府工作的“大敵”?！白詮男姓栘?zé)制度建立以后，一些行政機(jī)關(guān)為了避免擔(dān)責(zé)任，會有意繞開職責(zé)，不履行或者不正確履行職責(zé)，政府拿著納稅人的錢卻不干公共機(jī)構(gòu)的事，影響很惡劣?！?/p>

查閱媒體報道，類似的事例屢見不鮮。2010年11月，遼寧省鐵嶺市村民毛玉杰因?yàn)檫|寧省國土資源局廳遲遲沒有答復(fù)他提交的《查處土地違法行為申請書》，而以“國土資源廳不履行查處土地違法行為的職責(zé)”為由，向遼寧省政府提起行政復(fù)議申請，要求確認(rèn)其“不作為”行為違法，遭到駁回。同年，在“?？?1?9特大殺人案”中，大致坡派出所的兩位民警對投案自首的犯罪嫌疑人沒有采取任何控制措施，導(dǎo)致自首者中途自行離開，又制造了兩起命案。由于公安機(jī)關(guān)“不作為”而直接導(dǎo)致后續(xù)的人身傷害，目前，被害人家屬已申請國家賠償。  

“該立案偵查的不立案，該救助的沒采取有力措施，食品、藥品監(jiān)督管理上存在重大失職，受不了夜間施工的噪音而打電話給城管，卻遲遲不來，這些都是行政不作為的具體表現(xiàn)?！瘪R懷德教授表示，“對于這些‘不作為’之舉，不應(yīng)是簡單問責(zé)的問題，還要把它們納入行政復(fù)議的范圍。”

“對老百姓而言，打贏一個行政復(fù)議可能曠日持久，甚至拖個一年半載。但老百姓因?yàn)椤蛔鳛椤暾垙?fù)議的情形，往往又比較緊急，錯過了有效時間就沒有意義。”他因此建議，為解決這一矛盾，加大對“不作為”復(fù)議的救濟(jì)力度，不妨引入“臨時救濟(jì)”措施。

“不管申請復(fù)議的最終結(jié)果如何，只要有人申請，就應(yīng)該立即啟動一種‘保全’措施，促使行政機(jī)關(guān)及時履行申請人要求履行的某種職責(zé)。”馬懷德教授說，“配合了這種‘臨時救濟(jì)’，把‘不作為’納入復(fù)議范疇對老百姓才有意義?！?/p>