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10萬基層法律服務(wù)工作者面臨存廢之爭

    日期：2008-06-05     作者：張鵬    閱讀：6,497次

     10萬“二律師”存廢之爭

2007年10月28日修訂通過的《中華人民共和國律師法》于今年6月1日正式生效。

這部法律的第13條規(guī)定：沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。

人們由此推想：基層法律服務(wù)所將無奈退出訴訟代理領(lǐng)域；全國逾10萬基層法律服務(wù)工作者（俗稱“二律師”）是否應(yīng)該就此不留蹤跡地退出歷史舞臺(tái)？

兩所分離

“我們已經(jīng)聽說了這個(gè)消息，不過目前并沒有收到相關(guān)的文件。” 對(duì)外界要求將法律服務(wù)所清除出基層法律服務(wù)市場，安徽省某鎮(zhèn)法律服務(wù)所張所長有些難以接受，他說：“我們面對(duì)的大多是貧困群體，如果說這塊真的要退出法律服務(wù)市場的話，真正受到傷害的是那些群眾。我跟他們打了10多年的交道，太了解他們了，他們需要法律援助，卻請不起律師，律師要高價(jià)。如果現(xiàn)在把基層法律服務(wù)所全部撤掉，農(nóng)村的法律服務(wù)基本就一片空白了?！?/p>

在這個(gè)6.2萬人口的鎮(zhèn)上，因?yàn)楣ぷ鞯男再|(zhì)，張所長騎著一輛摩托車，在全鎮(zhèn)18個(gè)行政村間已經(jīng)奔波了14年，對(duì)這里的百姓和這個(gè)行業(yè)有著特殊的感情。

張所長的辦公室設(shè)在當(dāng)?shù)卣髽莾?nèi)，和司法所辦公室同層。地理位置似乎更為直接地反映出了法律服務(wù)所的官方色彩和生存之道。

這間辦公室只擺有幾張桌子，加上兩部電話和一些文件柜，一切靠自己的生存壓力使得法律服務(wù)所不得不盡一切可能節(jié)約成本。唯有掛在墻上的由省廳和市局授予的各類牌匾和錦旗，記憶著這個(gè)所的業(yè)績，彰顯著它的民間評(píng)價(jià)和存在的合理性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所與法律服務(wù)所一直以來都是“兩塊牌子，一套人馬”。但在今年年初，司法所突然另掛牌獨(dú)立出這間辦公室，電腦和一些本“不屬于”法律服務(wù)所的辦公配備隨之搬離。其實(shí)這種突然的變動(dòng)并不僅僅是一種巧合。

張所長介紹：“1986年，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始設(shè)立法律服務(wù)所，主要從事人民調(diào)解、社會(huì)治安綜合治理、法制宣傳教育等，人員都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)負(fù)責(zé)人、村黨支部書記、民辦教師等經(jīng)驗(yàn)豐富者中選調(diào)。20世紀(jì)90年代是法律服務(wù)所最風(fēng)光的時(shí)候，政策支持，農(nóng)村需要，我們干得也起勁，老百姓也非常信賴我們。那個(gè)時(shí)候有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)可能會(huì)找不到飯吃，但是我們下去老百姓還會(huì)想辦法給做點(diǎn)好吃的。雖然利潤微薄，但我們的業(yè)務(wù)觸角很廣，提供法律咨詢、法律援助，代理訴訟和非訴訟法律事務(wù)，受聘擔(dān)任法律顧問，代寫法律文書等等?！?/p>

然而，世紀(jì)之交似乎成為基層法律服務(wù)所命運(yùn)的一次轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其職能、體制和目標(biāo)幾經(jīng)調(diào)整，命運(yùn)更加撲朔迷離。法律服務(wù)所的效益逐年下降，該市自街道一級(jí)的法律服務(wù)所撤消后，目前注冊的法律服務(wù)所為9家，在編法律工作者69人，一年的業(yè)務(wù)收入僅60余萬元，人均約1萬元。

法律執(zhí)業(yè)市場向正規(guī)化方向的邁進(jìn)已成為不爭的事實(shí)，市場生存的壓力開始使得這些人不得不顧忌正式權(quán)力介入時(shí)的壓力和不平。張所長介紹：“基層司法所作為一級(jí)司法行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中期，比基層法律服務(wù)所出現(xiàn)約晚10年。司法所無編、無人、無經(jīng)費(fèi)，只在形式上成立了機(jī)構(gòu)，一切經(jīng)費(fèi)由法律服務(wù)所支撐，工作仍由法律工作者承擔(dān)。上面千條線，下面一根針。法律服務(wù)所滿足了城市低收入階層和弱勢群體的法律需求，為基層司法行政工作帶來方便，而這些工作原本是司法助理員做的?！?/p>

“20多年來，我們通過勤奮工作，積極充電，在全國統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)資格考試中取得了執(zhí)業(yè)資格并注冊在檔。如今，法律服務(wù)所收入大幅萎縮，自收困難，自支不足，但我們的工作并沒有減輕。在中央惠農(nóng)政策的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站、農(nóng)技站、廣播站、獸醫(yī)站等都轉(zhuǎn)為全額撥款的事業(yè)單位，唯獨(dú)法律服務(wù)所不能享受此項(xiàng)待遇；農(nóng)業(yè)稅免除后，連村民委員會(huì)的工作報(bào)酬、辦公經(jīng)費(fèi)都由財(cái)政部門轉(zhuǎn)移支付，但直接為農(nóng)民提供法律服務(wù)的我們，還是自收自支單位，不拿財(cái)政款，沒有財(cái)政編制。農(nóng)民是弱勢群體，法律服務(wù)所的生存和發(fā)展不可能依靠收取他們的費(fèi)用，這些年來我們風(fēng)里來雨里去都在維護(hù)他人的權(quán)益。如今誰來維護(hù)我們的權(quán)益？”張所長的話多了幾分無奈之情。

存廢之爭

與簡陋的法律服務(wù)所相反，該市某律師事務(wù)所里人頭攢動(dòng)。李律師對(duì)于新《律師法》的某些變動(dòng)，有自己的看法，“其實(shí)取消基層法律工作者是大勢所趨，國家正在逐步改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，法律服務(wù)作為公民最基本的社會(huì)要求必然要成為改革的先頭兵，這是一個(gè)必然環(huán)節(jié)?！?/p>

與李律師的中立態(tài)度不同的是，許多律師堅(jiān)定地認(rèn)為：《律師法》規(guī)定沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)，根據(jù)《立法法》第79條的規(guī)定，《律師法》的效力應(yīng)當(dāng)高于司法部的規(guī)章，因此，司法部規(guī)章中與《律師法》規(guī)定相沖突的部分是無效的，基層法律工作者向當(dāng)事人有償提供法律服務(wù)是一種違法行為。

唯一能觸動(dòng)李律師和同行們敏感神經(jīng)的或許就是，在我國13億人口中只有14.3萬名執(zhí)業(yè)律師，而且地區(qū)分布不平衡，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，律師嚴(yán)重短缺。這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)覆蓋不了廣大農(nóng)村地區(qū)。

有人分析，2000年開始的對(duì)法律工作者執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)登記、聘用管理和監(jiān)督檢查的規(guī)定，就反映出國家權(quán)力對(duì)社會(huì)發(fā)展所帶來的“法律服務(wù)需求”正規(guī)化的一個(gè)管理方式轉(zhuǎn)向。事實(shí)上，這個(gè)轉(zhuǎn)向沒有出現(xiàn)預(yù)計(jì)的法律服務(wù)所日益消亡出低端法律服務(wù)市場的現(xiàn)象。最開始甚至仍然出現(xiàn)了服務(wù)所和人員數(shù)量的增加現(xiàn)象，這當(dāng)然可以解釋為共生關(guān)系破除后的慣性，但沒有需求，“慣性”這種物理概念，能夠輕易地用在“人合”的法律服務(wù)行業(yè)上嗎？

法律服務(wù)所并不會(huì)完全，也不可能一下子完全從法律服務(wù)市場中消失。這是由其所服務(wù)的特殊人群、特殊標(biāo)的額的案件所決定的。這個(gè)觀點(diǎn)從張所長口中得到了佐證。

他告訴記者：“我們市人口為75萬，其中農(nóng)業(yè)人口60余萬，卻只有3家律師事務(wù)所，17名執(zhí)業(yè)律師。另外，那些雞毛蒜皮的村里事很難入律師的‘法眼’。我認(rèn)識(shí)的一位律師表示，就是沒有案子，也不接那些沒錢又費(fèi)時(shí)的案子。而我們的服務(wù)是提供給那些進(jìn)城務(wù)工人員和農(nóng)村中的弱勢群體，服務(wù)類型多是四五百元的普通民事訴訟（收費(fèi)1000元的算大案），20元的代書，低至5元到10元的法律咨詢，以及一家收取每年800元到1000元的法律顧問?！?/p>

律師普遍反映基層法律工作者法律知識(shí)欠缺，無法勝任法律執(zhí)業(yè)工作。但張所長認(rèn)為在低端法律服務(wù)市場中，腦力勞動(dòng)并不占據(jù)主導(dǎo)的功能，更多的是需要進(jìn)行基層調(diào)查、案卷整理等繁瑣工作。于是，有人總結(jié)：在這個(gè)不被律師看好的市場上，搏斗的選手們一起登臺(tái)，基本就構(gòu)成了中老年運(yùn)動(dòng)會(huì)。

那么法律工作者到底占領(lǐng)了農(nóng)村多大的法律服務(wù)市場？

目前基層的司法行政工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5種形式的載體：司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解委員會(huì)、社區(qū)矯正辦公室、法律援助站。

獨(dú)立掛牌后的司法所義務(wù)為群眾提供一些法律服務(wù)，但覆蓋力度尚待時(shí)日、服務(wù)效果需要檢驗(yàn)；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)，如果沒有專業(yè)人員，而單靠行政干部兼職和聘用業(yè)務(wù)調(diào)解員，也難以實(shí)現(xiàn)正?；⒁?guī)范化；社區(qū)矯正工作還止于一種形式；我國遲至2003年才頒布《法律援助條例》。即使這樣，全國每年需要法律援助的案件超過70萬件，實(shí)際得到援助的案件不足1/4，在農(nóng)村的覆蓋面很小。如果撤消法律服務(wù)所而完全依賴法律援助措施，政府每年需要從律師事務(wù)所中進(jìn)行購買，這個(gè)投入顯然很大。

在一個(gè)正規(guī)化程度不高、正規(guī)糾紛解決力量還無法進(jìn)入的法律服務(wù)市場競爭領(lǐng)域中，這種未納入正規(guī)化軌道的“知識(shí)傳送者”就像鄉(xiāng)村的郵遞員一樣，向廣大農(nóng)村地區(qū)傳遞著法律知識(shí)，他們在中國法制化的漸進(jìn)進(jìn)程中，顯然還有著存在的特定意義。

民間反應(yīng)

隨著《中華人民共和國律師法》于今年6月1日生效，律師界與法律工作者圍繞法律服務(wù)所的存廢之爭正愈演愈烈。

法律工作者認(rèn)為國家既然對(duì)基層法律服務(wù)工作者頒發(fā)了“準(zhǔn)生證”，就應(yīng)當(dāng)允許基層法律服務(wù)工作者為社會(huì)提供法律服務(wù)。這是基層法律服務(wù)工作者最基本的生存權(quán)和工作權(quán)！律師辯駁：那不過是司法部的規(guī)章，法律工作從來就不是解決生存權(quán)和工作權(quán)的職業(yè)。如果只為了生存和工作，法律的神圣性將無從談起。一方面是法律的莊嚴(yán)，一方面是弱勢群體市場的法律需求。中國有中國的特色。存廢之爭似乎一時(shí)難以偃旗息鼓。

2008年3月28日，部分省的基層法律服務(wù)工作者要求與司法部高層領(lǐng)導(dǎo)人就“2008年6月1日以后，中國基層法律服務(wù)工作者的訴訟代理權(quán)”問題進(jìn)行對(duì)話。

四川省成都市武侯區(qū)蜀漢法律服務(wù)所李雙德主任在接受本刊記者采訪時(shí)說：“合理預(yù)計(jì)我國基層法律服務(wù)工作者的人數(shù)是12.2萬至19萬人之間。但因?yàn)槲覀儧]有行業(yè)協(xié)會(huì)，在全國人大和全國政協(xié)中沒有自己的代表。所以立法的聲音極其微弱。”

4月3日下午，作為基層法律服務(wù)工作者的代表，李雙德見到了司法部公證律師工作指導(dǎo)司基層法律服務(wù)處處長蔣建峰。

李雙德告訴記者：“我與蔣處長就基層法律服務(wù)工作者的訴訟代理權(quán)和《基層法律服務(wù)法》的立法等問題進(jìn)行了對(duì)話。蔣處長認(rèn)為司法部的部門規(guī)章，在法律上的效力的確非常低。但他表示，司法部非常重視基層法律服務(wù)工作，農(nóng)村和城市社區(qū)低收入群體非常需要，也離不開基層法律服務(wù)工作者提供的‘低收費(fèi)’法律服務(wù)。今年6月1日以后，中國基層法律服務(wù)工作者在法院辦理訴訟業(yè)務(wù)有法律上的障礙；但是讓中國基層法律服務(wù)工作者退出訴訟業(yè)務(wù)又是不現(xiàn)實(shí)的。司法部正在調(diào)研，并與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，以期妥善解決基層法律服務(wù)工作者在今年6月1日以后的訴訟代理權(quán)問題?！?/p>

對(duì)于法律工作者而言，從制度性的鼓勵(lì)到國家層面的制度性退出，這種制度決策的力量最終取決于正規(guī)法律服務(wù)能力的加強(qiáng)。

記者在某市司法局網(wǎng)站上看到4月 16日出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)我市律師業(yè)發(fā)展的若干意見》的文件，其中指出將制定措施，充實(shí)律師隊(duì)伍；拓展律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域；鼓勵(lì)律師事務(wù)所立足基層社區(qū)、服務(wù)普通百姓。

然而在目前正規(guī)化力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滲透的情況下，如何為占中國人口主要成分的廣大農(nóng)民提供符合其經(jīng)濟(jì)、文化水平的低廉、快捷、有效的法律服務(wù)，直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定。人少勤快的基層法律工作者所擁有的豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)是他們最大的優(yōu)勢，那么由需要實(shí)現(xiàn)正規(guī)化的非正規(guī)軍完成這一正規(guī)力量滲入的任務(wù)，并不失為一個(gè)明智的選擇。