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專(zhuān)家探討：貪官外逃的追贓新政

來(lái)源：法制網(wǎng)     日期：2011-10-18         閱讀：3,324次

專(zhuān)家探討：貪官外逃的追贓新政

2011年年初,刑事訴訟法第二次修改的一場(chǎng)論證會(huì)上,當(dāng)參會(huì)的司法機(jī)關(guān)人士提出解決外逃貪官追贓問(wèn)題時(shí),包括樊崇義在內(nèi)的學(xué)者們并不意外:“問(wèn)題比較嚴(yán)重,解決勢(shì)在必行?！?

事實(shí)上,早在1996年刑事訴訟法首次修改時(shí),即有學(xué)者針對(duì)在逃貪官死亡后的財(cái)產(chǎn)處理問(wèn)題提出相關(guān)立法建議,但未引起重視。 

“10多年前貪官外逃現(xiàn)象并不突出,問(wèn)題確實(shí)比較少?！?nbsp;中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)樊崇義對(duì)記者說(shuō)。 

時(shí)隔15年,刑訴法迎來(lái)第二次大修。2011年8月24日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議開(kāi)始審議刑事訴訟法修正案草案。 

修正案草案中專(zhuān)門(mén)新增“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒(méi)收程序?！?以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“沒(méi)收程序”)。 

具體而言:“對(duì)于貪污賄賂犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潛逃,在通緝一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的,人民檢察院可以向人民法院提出沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)。” 

這并非追贓第一步,亦非最后一步。 

“沒(méi)收程序”出臺(tái) 

北京師范大學(xué)國(guó)際刑法研究所所長(zhǎng)黃風(fēng),曾任司法部司法協(xié)助外事司正司級(jí)巡視員,接觸了大量外逃貪官案件。他發(fā)現(xiàn),對(duì)外逃貪官追贓工作的最大挑戰(zhàn)就是:一旦犯罪嫌疑人外逃成功,針對(duì)他的刑事訴訟就難以繼續(xù)進(jìn)行。 

由此導(dǎo)致的結(jié)果是:對(duì)于外逃貪官在國(guó)內(nèi)的財(cái)產(chǎn),無(wú)法進(jìn)行追繳;另一方面,無(wú)法提供我國(guó)司法機(jī)關(guān)的沒(méi)收裁決以請(qǐng)求財(cái)產(chǎn)流入國(guó)協(xié)助追繳贓款。 

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律制度,由于腐敗犯罪案中的違法財(cái)產(chǎn)系犯罪行為所得,對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的追繳必須通過(guò)刑事訴訟程序。但中國(guó)的刑事訴訟制度沒(méi)有缺席審判的規(guī)定。 

因此,當(dāng)貪官逃匿或者死亡無(wú)法到案時(shí),訴訟程序就無(wú)法啟動(dòng),貪官的違法財(cái)產(chǎn)也無(wú)法得到追繳。 

中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)樊崇義解釋說(shuō),“沒(méi)收程序”屬刑事訴訟范疇的一個(gè)特別程序,與缺席審判既有相似點(diǎn)又有區(qū)別,“這實(shí)際上是把人的問(wèn)題與財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題分開(kāi)來(lái)處理,即在逃貪官不定罪的情況下,及時(shí)追繳處理其涉案財(cái)產(chǎn)?！?nbsp;

陳光中則對(duì)記者表示,我國(guó)有關(guān)建立“沒(méi)收程序”的設(shè)想,其實(shí)早在2000年《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》制訂期間就已開(kāi)始醞釀。 

作為全國(guó)人大法工委指名要求參與的專(zhuān)家,中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中與樊崇義等全程參與了此次刑訴法修正案草案論證。 

他認(rèn)為,“沒(méi)收程序”一方面有利于打擊腐敗犯罪,及時(shí)追繳、挽回?fù)p失。另一方面,它填補(bǔ)了中國(guó)刑事司法領(lǐng)域“財(cái)產(chǎn)沒(méi)收令”的法律空白,與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中“通過(guò)沒(méi)收事宜的國(guó)際合作追回資產(chǎn)的機(jī)制”接軌。 

“制定《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》時(shí),美方代表給我們出了一個(gè)難題?！狈缌x說(shuō)。這個(gè)難題是,沒(méi)有生效的法律文書(shū),則不能提請(qǐng)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中沒(méi)收事宜的國(guó)際合作。 

如果中國(guó)能夠出具生效的法律文書(shū),在提請(qǐng)締約國(guó)司法協(xié)助時(shí),根據(jù)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》,沒(méi)收財(cái)產(chǎn)返還中國(guó)。 

但按照“沒(méi)收事宜的國(guó)際合作”之規(guī)定,追繳國(guó)司法機(jī)關(guān)面臨必須出具本國(guó)生效法律文書(shū)的瓶頸障礙。由于不能缺席審判,中國(guó)司法機(jī)關(guān)無(wú)法出具類(lèi)似文件。 

除去上述意義,黃風(fēng)對(duì)記者表示,“沒(méi)收程序”的建立,在實(shí)際操作中還有對(duì)“人”和“財(cái)產(chǎn)”問(wèn)題雙管齊下。他認(rèn)為,“沒(méi)收程序”的實(shí)施,將有利于截?cái)嗤馓迂澒俚姆欠ń?jīng)濟(jì)來(lái)源,降低外逃官員的歸國(guó)難度。 

參與此次刑事訴訟法修改的專(zhuān)家們亦稱(chēng),此項(xiàng)“沒(méi)收程序”參考了諸多國(guó)外先進(jìn)立法。比如美國(guó)的民事沒(méi)收機(jī)制雖然屬民事訴訟制度,中國(guó)的“沒(méi)收程序”屬刑事訴訟范疇,但二者同樣對(duì)物不對(duì)人,并且針對(duì)的均是一類(lèi)特殊財(cái)物,即犯罪收益。 

此前在中國(guó)銀行開(kāi)平支行特大貪污挪用公款案中,中國(guó)亦得益于類(lèi)似程序。 

2001年10月12日,中國(guó)銀行開(kāi)平支行原行長(zhǎng)余振東等主要犯罪嫌疑人外逃。當(dāng)時(shí),他將一筆355萬(wàn)美元的違法所得資金從香港轉(zhuǎn)移到其弟弟在舊金山開(kāi)立的銀行賬戶(hù)中。 

中國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后,立即向美國(guó)提出刑事司法協(xié)助請(qǐng)求,要求對(duì)該資金實(shí)行扣押、沒(méi)收和返還。當(dāng)時(shí)余振東等人已經(jīng)外逃且下落不明,依據(jù)中國(guó)和美國(guó)的相關(guān)規(guī)定,刑事訴訟程序均難以正常進(jìn)行。 

但是,根據(jù)美國(guó)民事沒(méi)收機(jī)制,這種因犯罪嫌疑人外逃而造成的法律困難并不影響其對(duì)這355萬(wàn)美元采取扣押和民事沒(méi)收措施。 

2003年9月23日,美國(guó)司法部長(zhǎng)向中國(guó)司法部長(zhǎng)全額返還被沒(méi)收資金。該案成為中美司法合作的一個(gè)典型成功實(shí)例。 

不過(guò)在此案中,由于中國(guó)無(wú)法出具沒(méi)收令,因此提請(qǐng)司法協(xié)助時(shí)只能適用財(cái)產(chǎn)流入國(guó)的相關(guān)法律,因此采取的是美國(guó)的民事沒(méi)收機(jī)制。 

同時(shí),盡管美國(guó)決定將沒(méi)收的資金悉數(shù)返還中國(guó),但美國(guó)亦有權(quán)決定將沒(méi)收財(cái)產(chǎn)均收歸本國(guó)?！斑@里美國(guó)換成任何國(guó)家,都有權(quán)全額收歸。”黃風(fēng)說(shuō),主動(dòng)權(quán)在適用法律國(guó)。 

檢察官的難處 

外逃貪官在國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的追繳亦面臨同樣的“沒(méi)收令”瓶頸。 

北京市海淀區(qū)檢察院反貪局副局長(zhǎng)羅猛告訴記者:在設(shè)立“沒(méi)收程序”以前,對(duì)于貪官外逃案涉案財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施,“有的辦案人員會(huì)存心理障礙”。 

“扣押、凍結(jié)本是短期的臨時(shí)措施,其期限最長(zhǎng)不超過(guò)6個(gè)月。由于貪官外逃,無(wú)法對(duì)其定罪,檢察機(jī)關(guān)扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)必須每隔半年去續(xù)扣、續(xù)凍。這樣的案子長(zhǎng)年積壓,續(xù)扣、續(xù)凍的工作量也會(huì)加大反復(fù)?！绷_猛說(shuō),工作量其實(shí)并不是問(wèn)題,主要是這些扣押、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)無(wú)法得到處理。 

羅猛還表示,對(duì)于一些立案時(shí)性質(zhì)不明的財(cái)產(chǎn),比如別墅,檢察人員一般會(huì)結(jié)合案情做出預(yù)判:如果認(rèn)為可能是犯罪嫌疑人違法所得,但又無(wú)證據(jù)證明其非法性質(zhì)的情況下,便有可能做出只立案、不扣押的變相處理。 

對(duì)于性質(zhì)不明財(cái)產(chǎn)的扣押、凍結(jié),也有外逃貪官的親屬提出異議,認(rèn)為這是個(gè)人合法所得,不應(yīng)長(zhǎng)期扣押、凍結(jié)?！斑@種異議紛爭(zhēng)有的持續(xù)數(shù)年,但檢察機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)移送或處理?！绷_猛說(shuō)。 

據(jù)記者了解,在司法實(shí)踐中,存在一定數(shù)量、凍結(jié)近10年無(wú)法處理的境內(nèi)涉案財(cái)產(chǎn)。 

樊崇義認(rèn)為,這些涉案財(cái)產(chǎn)已不是小數(shù)目,并且涉及財(cái)產(chǎn)范圍較廣?！坝械氖菄?guó)家財(cái)產(chǎn)、有的是國(guó)家或個(gè)人借貸等,對(duì)于一些涉及重大財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題,如果沒(méi)有法律形式在程序上給予解決,對(duì)于社會(huì)的安定也很不利?！?nbsp;

接受本刊記者采訪的數(shù)名學(xué)者、官員均認(rèn)為,“沒(méi)收程序”在短期內(nèi)主要將解決外逃貪官在國(guó)內(nèi)涉案財(cái)產(chǎn)的追繳處理問(wèn)題。

    追贓的兩難

樊崇義告訴本刊記者,此次刑事訴訟法修改過(guò)程中,對(duì)于解決相關(guān)問(wèn)題最初有兩種建議。 

第一種意見(jiàn)就是建立刑事缺席審判制度,第二種是通過(guò)民事訴訟制度解決涉案財(cái)產(chǎn)處理。而中國(guó)是否應(yīng)建立刑事“缺席審判”,也是近年來(lái)的一項(xiàng)焦點(diǎn)爭(zhēng)論。 

如在刑事司法領(lǐng)域建立“缺席審判”制度,則外逃貪官的財(cái)產(chǎn)處理可作為刑事附帶民事訴訟由法院裁定解決,并出具法律文書(shū)。 

“在我國(guó)訴訟、質(zhì)證、證據(jù)制度都還不完善,以及尚無(wú)一個(gè)完備的司法協(xié)助制度的情況下,我不贊同建立刑事缺席審判制度。”樊崇義認(rèn)為,在中國(guó)實(shí)行刑事缺席審判制度,條件還不成熟。 

他表示,刑事缺席審判制度涉及對(duì)犯罪嫌疑人的定罪,直接關(guān)系在逃被告人合法權(quán)利的保障問(wèn)題。實(shí)行缺席審判需要相應(yīng)的配套措施,如搜集證據(jù)的措施、以及證據(jù)的合法性等,必要時(shí)還需提請(qǐng)司法協(xié)助。 

中國(guó)政法大學(xué)教授洪道德對(duì)記者表示:“缺席審判,被告人不出庭,對(duì)于有些犯罪事實(shí)的認(rèn)定會(huì)有失準(zhǔn)確,這也不利于犯罪嫌疑人基本訴訟權(quán)利的保障。” 

北京師范大學(xué)國(guó)際刑法研究所所長(zhǎng)黃風(fēng)則從發(fā)展趨勢(shì)角度認(rèn)為,目前國(guó)際上的趨勢(shì)是逐步廢除缺席審判制度。大部分國(guó)家已經(jīng)不實(shí)行缺席審判,只有少數(shù)國(guó)家有限制地保留缺席審判。 

陳光中曾主張過(guò)“缺席審判”。他在刑訴法修改的建議稿中提出:以《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》和聯(lián)合國(guó)其他規(guī)定為依據(jù),結(jié)合中國(guó)民事訴訟及國(guó)情,設(shè)立、建立刑事缺席審判制度。 

但陳光中后來(lái)也放棄了這個(gè)建議。“從程序保障犯罪嫌疑人權(quán)利看,缺席審判確有明顯缺陷?，F(xiàn)在的沒(méi)收程序更穩(wěn)妥一些,不涉及對(duì)人的缺席審判定罪,只是處理財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。”他說(shuō)。 

對(duì)于第二種建議,樊崇義認(rèn)為也有缺陷?！皩?duì)于外逃腐敗犯罪嫌疑人的涉案財(cái)產(chǎn),如果按照單獨(dú)民事訴訟提起,誰(shuí)來(lái)做原告?如果涉及國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn),檢察機(jī)關(guān)可以代表做原告,但是個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)受到侵害,比如非法集資,這個(gè)受害人則難以確定?！?nbsp;

黃風(fēng)告訴本刊記者,外逃貪官的涉案財(cái)產(chǎn)按照民事訴訟處理,也遭到了民法學(xué)者的反對(duì)。民法專(zhuān)家認(rèn)為,民事訴訟中都是平等主體的財(cái)產(chǎn)糾紛,公權(quán)力不應(yīng)該介入其中。 

“最后,大家集體討論了沒(méi)收程序,并達(dá)成共識(shí)?！狈缌x介紹說(shuō),作為刑事訴訟中的一個(gè)特別程序,“沒(méi)收程序”既獨(dú)立于缺席審判,又區(qū)別于民事訴訟。這種方式對(duì)于涉案財(cái)產(chǎn)的追繳處理具有很高的可操作性。 

    追贓到底 

在余振東案中,美國(guó)方面也有聲音說(shuō),用分享的方式部分向中國(guó)返還贓款。 

黃風(fēng)表示,分享機(jī)制是司法協(xié)助的一個(gè)國(guó)際慣例。比如對(duì)依據(jù)贓款流入國(guó)法律機(jī)制沒(méi)收的違法財(cái)產(chǎn),贓款流入國(guó)考慮到贓款流出國(guó)對(duì)沒(méi)收提供了線索和證據(jù)等幫助,將沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)拿出分享。 

“《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》制定時(shí),就有代表提出了沒(méi)收財(cái)產(chǎn)三七開(kāi)或四六開(kāi)。但我方明確表示拒絕?！狈缌x說(shuō)。 

分享機(jī)制最終并未寫(xiě)入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。黃風(fēng)稱(chēng),這主要因?yàn)樵摍C(jī)制遭到了來(lái)自第三世界大多數(shù)國(guó)家的反對(duì)。 

種種挑戰(zhàn)之中,實(shí)現(xiàn)更多的國(guó)際追贓合作仍是中國(guó)打擊外逃貪官的主要舉措。 

2011年6月,中央紀(jì)委副書(shū)記、新聞發(fā)言人吳玉良在新聞發(fā)布會(huì)上表示,中國(guó)政府高度重視腐敗分子外逃的問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào),正大力開(kāi)展境外的追逃和追贓工作。 

最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長(zhǎng)陳連福在今年7月舉行的國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)第三屆研討會(huì)上也表示:“腐敗的跨國(guó)化趨勢(shì)越來(lái)越突出,追逃與追贓成為主要任務(wù)?！?nbsp;

此次刑訴法修正案草案還對(duì)“沒(méi)收程序”進(jìn)行了規(guī)定:沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)列明財(cái)產(chǎn)的種類(lèi)、數(shù)量、所在地及查封、扣押、凍結(jié)的情況,并附有相關(guān)證據(jù)材料。人民法院在必要的時(shí)候,可以查封、扣押、凍結(jié)申請(qǐng)沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)。 

黃風(fēng)表示,這樣,針對(duì)外逃貪官境外違法所得資產(chǎn)的沒(méi)收,要先期啟動(dòng)一個(gè)司法協(xié)助,提請(qǐng)贓款流入國(guó)協(xié)助查詢(xún)外逃貪官的銀行賬戶(hù)、資金轉(zhuǎn)移等,以及進(jìn)一步的查封、扣押、凍結(jié)。根據(jù)司法協(xié)助獲取的充分證據(jù),由中國(guó)法院審理下發(fā)沒(méi)收令后,再次提請(qǐng)司法協(xié)助給予追繳沒(méi)收。 

不過(guò)他認(rèn)為,中國(guó)國(guó)際司法協(xié)助目前面臨的主要問(wèn)題,并不在于國(guó)際合作的“復(fù)雜繁瑣”,而在實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)相關(guān)的司法協(xié)助規(guī)則和機(jī)制缺乏了解和利用。 

“中國(guó)已經(jīng)與60多個(gè)國(guó)家締結(jié)了司法協(xié)助條約。但中國(guó)對(duì)于司法條約的利用率一直很低。相反,外國(guó)提請(qǐng)中國(guó)司法協(xié)助的利用率卻很高?！秉S風(fēng)介紹說(shuō), “所以很大程度上,締結(jié)合作后,是我們?cè)跒橥鈬?guó)提供司法協(xié)助?！?nbsp;

在黃風(fēng)看來(lái),追繳在逃貪官境外資產(chǎn),長(zhǎng)期來(lái)存在兩大困難。一方面來(lái)自法律制度,沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的沒(méi)收程序。另一方面,辦案單位對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律、司法協(xié)助條約及外國(guó)法律,不了解、不熟悉、不得要領(lǐng),實(shí)務(wù)部門(mén)存在畏難情緒。 

“后一種追繳資產(chǎn)的實(shí)踐困難我認(rèn)為更大些?！秉S風(fēng)表示,“沒(méi)收程序”的增設(shè)如獲審議通過(guò),將解決在不定罪的情況下,追贓的合法性問(wèn)題。 

“我們不能期冀刑事訴訟法能解決所有問(wèn)題?！秉S風(fēng)認(rèn)為,下一步在司法實(shí)踐領(lǐng)域,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)司法協(xié)助相關(guān)條約的普及和培訓(xùn)工作。 

洪道德從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā),認(rèn)為涉及國(guó)際司法協(xié)助的工作十分復(fù)雜繁瑣,“很多司法協(xié)助工作,拼的也不僅是程序,而是國(guó)家實(shí)力”。