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規(guī)范證券市場發(fā)展需重構(gòu)現(xiàn)行證券法制

來源：法制網(wǎng)     日期：2011-12-01         閱讀：3,565次

規(guī)范證券市場發(fā)展需重構(gòu)現(xiàn)行證券法制

    中國證監(jiān)會副主席桂敏杰近日在由上海證券交易所主辦的第二屆“上證法治論壇”上透露,中國證監(jiān)會組織監(jiān)管系統(tǒng)和交易所等正在對證券法實(shí)施效果進(jìn)行評估。

“到今年年底,修訂后的證券法已經(jīng)實(shí)施5年,具備時(shí)間跨度和實(shí)踐檢驗(yàn)、認(rèn)識深化的條件和基礎(chǔ),現(xiàn)在已有必要對其實(shí)施效果進(jìn)行全面總結(jié)和評估。”桂敏杰說,“‘十二五’時(shí)期,新的五年規(guī)劃明確提出深化股票發(fā)行制度市場化改革,加快發(fā)展場外市場,積極發(fā)展債券市場等,這些任務(wù)和要求,對資本市場進(jìn)一步發(fā)展,明確了方向和目標(biāo),法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)?！?/p>

據(jù)了解,我國資本市場是一個(gè)新興市場,正處在不斷發(fā)展變化之中。特別是近幾年,市場創(chuàng)新較多、變化較大,一些法律制度設(shè)計(jì)已滯后于市場的發(fā)展變化,需要及時(shí)調(diào)整適應(yīng)。比如股指期貨、創(chuàng)業(yè)板以及正在推進(jìn)中的場外市場建設(shè)等,都需要法律填補(bǔ)制度空白或作出相應(yīng)調(diào)整。

桂敏杰透露,今年以來,中國證監(jiān)會組織監(jiān)管系統(tǒng)和交易所,并動員法學(xué)科研院所等各方面力量,開始了證券法實(shí)施效果的評估工作,各方普遍對證券法在證券市場改革發(fā)展中的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用給予充分肯定。

 

法制網(wǎng)記者 周芬棉

在證券市場日益成熟的今天,現(xiàn)行證券法制種種不足逐一顯現(xiàn)。

據(jù)了解,1998年12月29日發(fā)布的證券法,在2005年經(jīng)歷了“大修”,修訂后的證券法至今已施行了5年。

在近日召開的第二屆“上證法治論壇”上,業(yè)內(nèi)人士對現(xiàn)行證券法制存在的一些較為顯著的問題進(jìn)行了深入探討。

“證券”范圍過窄

“對‘證券’概念的界定是構(gòu)建證券法制的起點(diǎn)和基礎(chǔ),而我國現(xiàn)行證券法第二條關(guān)于‘證券’的規(guī)定隱含著諸多制度性缺陷?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)所副研究員陳潔從概念上指出現(xiàn)行證券法的不足。她說,證券法適用范圍和調(diào)整對象的確定,已經(jīng)成為執(zhí)行證券法的一個(gè)至關(guān)重要的問題,比起其他諸如“證券欺詐”、“披露信息遺漏”、“實(shí)際控制人操縱”等可訴性問題來說,證券法適用范圍和調(diào)整對象對證券市場的影響要大得多。

證券法第二條規(guī)定,“證券”包括股票、公司債券、政府債券、證券投資基金份額以及國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券。有學(xué)者認(rèn)為,該條包含著“兜底條款”。但事實(shí)是,國務(wù)院從來沒有依法認(rèn)定過“其他證券”,這條規(guī)定形同虛設(shè)。

清華大學(xué)法學(xué)院教授王保樹認(rèn)為,現(xiàn)行證券法適用范圍太窄,銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托理財(cái)產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等應(yīng)該歸由證券法統(tǒng)一監(jiān)管。

陳潔說,現(xiàn)行這種調(diào)整對象的過窄,不利于保護(hù)投資者。證券法為保護(hù)投資者創(chuàng)設(shè)了一系列諸如信息披露制度、禁止虛假陳述、禁止內(nèi)幕交易、禁止市場操縱等制度規(guī)則,為投資者提供了追究違法者責(zé)任的便利。但是,現(xiàn)在市場上出現(xiàn)很多“不明身份”的金融投資工具,包括一些具有證券屬性的理財(cái)產(chǎn)品,如銀行理財(cái)產(chǎn)品等都游離于證券法之外,這些處于法律交叉地帶的金融產(chǎn)品往往置投資者利益于危險(xiǎn)境地,一旦發(fā)生糾紛,法院一般會按合同法等非證券類法律審理,這些法律顯然對證券交易的特殊性沒有作出專門規(guī)定,由此導(dǎo)致投資者獲得救濟(jì)的成本增加。

證券律師張遠(yuǎn)忠曾代理某女士就一款銀行理財(cái)產(chǎn)品起訴某銀行的案件,他感嘆代理此類案件“太不易了”。

“證券法調(diào)整范圍的過窄,制約了證券市場的發(fā)展。由于證券市場品種單一,證券衍生品種幾乎處于空白地帶。而諸如權(quán)證、股票期權(quán)、指數(shù)期貨、國債期貨等證券衍生品種,這些具有套期保值、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、活躍交易功能的產(chǎn)品,長期處于缺位的狀態(tài),加劇了股票、公司債券等基礎(chǔ)性證券的風(fēng)險(xiǎn)?！标悵嵳f。

為此,陳潔認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)引入“證券”的一般性概念,在立法上可通過列舉方式劃定證券法規(guī)制的范圍,所有與投資有關(guān)的融資安排都應(yīng)當(dāng)被列入“證券”的定義,并對投資性金融產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)一元化管理。

公司債券制度落后

據(jù)了解,擴(kuò)大直接融資比重、大力發(fā)展公司債券已經(jīng)上升為我國資本市場發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略。對此,上海證券交易所副總經(jīng)理徐明說,現(xiàn)行證券法重股輕債,已成為重構(gòu)證券法的一個(gè)重要課題。

“從募集資金和配置資源角度看,債券是企業(yè)融資的重要渠道,債券市場業(yè)已成為資本市場籌資最主要的功能之一,發(fā)展債券市場對全面發(fā)揮資本市場功能具有多重意義:有利于平衡資本市場融資模式,改變企業(yè)融資對銀行貸款的嚴(yán)重依賴,從而降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)；有利于拓寬公司融資渠道,促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)完善與發(fā)展,改變以股權(quán)融資為主要融資模式的不合理現(xiàn)狀；有利于滿足投資者不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好、進(jìn)行有效投資組合的需要；也有利于進(jìn)行有效的國家宏觀調(diào)控,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！毙烀髡f。

但是,記者了解到,在我國資本市場發(fā)展中,債券市場的發(fā)展嚴(yán)重滯后。在成熟資本市場的融資證券品種中,基本上是股票、國債和公司債的規(guī)模依次從小到大呈“金字塔型”結(jié)構(gòu),而我國則是股票市場大、債券市場小的“倒金字塔型”結(jié)構(gòu)。

據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì),2008年至2010年3年間,股票融資規(guī)模達(dá)到18750.53億元,而同期公司債累計(jì)發(fā)行1534.4億元,僅占股票融資比例的8%。而在其他成熟市場中,公司債券融資比例高達(dá)整個(gè)資本市場的70%。

“不僅公司債券在整個(gè)債券體系中所占比重較小,債券品種也相對比較單一?！毙烀髡f,目前債券市場以國家信用為主,國債、央行票據(jù)、政策性金融債這些國家或準(zhǔn)國家信用債券占市場存量的80%以上,真正意義上的公司債券比例很低。

另一個(gè)問題是債券持有人結(jié)構(gòu)單一。記者了解到,目前債券持有人包括國有商業(yè)銀行、全國股份制商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等大型投資者。其中,商業(yè)銀行債券持有量占整個(gè)市場的60%左右。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,從長遠(yuǎn)發(fā)展看,這一狀況不利于大力發(fā)展直接融資,優(yōu)化金融體系結(jié)構(gòu),也不利于分散債券市場的風(fēng)險(xiǎn)。

針對目前此類問題的種種不足,徐明認(rèn)為,首先應(yīng)依照法制統(tǒng)一原則,確立證券法調(diào)整公司債券的基本法地位。即凡是公司制法人發(fā)行的還本付息的有價(jià)證券,不論以何種名稱命名,也不論是在交易所市場還是在其他市場上市交易,都應(yīng)當(dāng)遵循證券法；其次,應(yīng)堅(jiān)持市場化價(jià)值取向重塑公司債券監(jiān)管制度。由于公司債券在功能上是滿足市場經(jīng)營主體資金需求的有效融資方式,公司什么時(shí)候發(fā)債、發(fā)多少債,往往由公司根據(jù)自身財(cái)務(wù)需要,結(jié)合市場時(shí)機(jī)決定。公司能否發(fā)債成功主要取決于其自身信用；投資者能否投資獲利避險(xiǎn),主要依據(jù)信息披露和市場中介服務(wù)進(jìn)行判斷?，F(xiàn)行證券法對公司債券的制度設(shè)計(jì)帶有較強(qiáng)的行政化、管制化色彩,不妥當(dāng)。

徐明還表示,在對證券法中公司債券制度進(jìn)行修改時(shí),要重點(diǎn)關(guān)注公司債券“債權(quán)性”特點(diǎn),與股票制度差別對待。對公司債券發(fā)行條件、上市要求、交易場所、信息披露、信用評價(jià)、承銷機(jī)構(gòu)、擔(dān)保制度的設(shè)計(jì),必須考慮公司債券的特點(diǎn),不能簡單沿襲股票制度,更不能與股票制度混同。

發(fā)行審核問題多

在現(xiàn)行的股票上市發(fā)行審核制度中,進(jìn)行發(fā)行審核的一個(gè)是發(fā)審委,一個(gè)是保薦人。有學(xué)者稱,區(qū)區(qū)20多名發(fā)審委委員,僅看材料,就能決定某個(gè)公司能否上市,所以出現(xiàn)了通過眼淚就可以上市的情形,這說明發(fā)審委制度有問題。

而起著市場把門人作用的保薦人制度,問題也同樣不少。知名財(cái)經(jīng)評論員葉檀稱,如同發(fā)審委一樣,保薦人對責(zé)任不兜底的結(jié)果是市場垃圾股遍地。如果說保薦人制度從2004年上半年實(shí)施至今,所得評價(jià)是毀譽(yù)參半的話,那么,最近被媒體披露的海通證券為姚記撲克與道明光學(xué)作出的兩份保薦書結(jié)論一字不差事件,則將現(xiàn)行保薦人制度的弊端推向極致。

保薦人薦而不保,其一支筆基本上可以決定一個(gè)公司是否上市,因此保薦代表人成為市場上的香餑餑。

據(jù)公開信息披露,從今年6月到11月不到半年時(shí)間里,具有保薦人資格的73家證券公司中,有35家證券公司出現(xiàn)保薦代表人離職情形；而離職的保薦代表人9成以上擔(dān)任新東家的保薦代表人,圈內(nèi)跳槽的比例高達(dá)87.14%。而另一方面,則是責(zé)任的嚴(yán)重缺失。葉檀說,保薦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題后,保薦代表人可以輕松過關(guān),至今未對因保薦失誤退出保薦市場的處罰。

對此,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授郭鋒說,制度設(shè)計(jì)的初衷是希望保薦人向市場輸送合格的上市公司,但保薦代表人沒有起到應(yīng)有的作用。

對于保薦人制度存在的問題,郭鋒提出了幾種解決方案:廢除保薦制,恢復(fù)主承銷商制；廢除保薦代表人,保留證券公司作用；建立保薦代表人事務(wù)所,把保薦代表人從證券公司分離出來。

郭鋒認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)重構(gòu)發(fā)行審核制,形成券商推介、交易所審批、證監(jiān)會備案模式,把現(xiàn)行的股票發(fā)行上市監(jiān)管權(quán)下移到交易所。政府部門是市場監(jiān)管者,不能親自去配置資源,可以把配置資源的事交由市場去辦。