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特別關注：律師“參政”調(diào)查
日期：2006-06-01 作者：楊金志 傅丕毅 閱讀：2,679次
面對利益主體多元化、資源配置市場化的新情況，政府在加強社會管理中，遇到社會矛盾時如果總是沖在最前面，事事與群眾直接面對，容易喪失回旋余地，削弱政府的公信力。而解決這些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的糾紛，以律師為代表的社會中介組織人員身份超脫獨立、有高度專業(yè)知識，在政府、經(jīng)濟實體和群眾之間能起到溝通和平衡的獨特作用，有利于建立全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會矛盾調(diào)節(jié)機制。
近年來，在政府購買服務理念的支撐下，一些發(fā)達地區(qū)的律師成為黨委政府的"高參"，在依法行政中主動參與社會矛盾的預防、化解，既維護了當事人的合法權益，又維護了社會穩(wěn)定和政府權威。在一些涉及企業(yè)改制、房屋拆遷的重大群體事件中，動用大量警力難以解決的問題，在律師的參與下得到比較徹底的解決。但記者同時還發(fā)現(xiàn)，律師在參與化解社會矛盾過程中，不少時候因政府行政失當成為被動應戰(zhàn)的"救火隊員"。
"參政"化解矛盾漸成風氣
在上海、浙江等東部發(fā)達地區(qū)，律師在政府依法行政中以專業(yè)法律服務解決社會矛盾糾紛已漸成風氣。
在上海，律師參與19個區(qū)縣政府領導的每周四的信訪接待已形成制度。市直屬律師事務所的律師志愿團成員每周一、三、五輪流參加市委、市政府的信訪接待，每年平均接待來訪市民3000多批7000人次左右。
上海市律師協(xié)會會長呂紅兵說，由于律師具有相對獨立的地位和法律專業(yè)知識，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對立情緒，避免了過激行動的出現(xiàn)，妥善處理了大量群體性上訪案件和群體性糾紛案件，運用法律化解了糾紛。
近年來，在上海、浙江等地，政府已經(jīng)普遍聘請律師擔任法律顧問。如上海浦東新區(qū)成立的由７０名資深律師、法學專家組成的法律顧問團，下設涉外經(jīng)濟法律、金融證券、建筑房地產(chǎn)、知識產(chǎn)權、企業(yè)改制與資產(chǎn)重組、行政法律．海商海事７個專業(yè)組。顧問團的主要職責是：參與新區(qū)政府宏觀決策合法性和可行性研究；為招商引資、經(jīng)貿(mào)談判提供法律服務；為新區(qū)重大改革方案提供法律意見；協(xié)調(diào)、化解突發(fā)性矛盾糾紛；協(xié)助新區(qū)領導做好信訪接持工作等法律事務。
同時，上海市律師協(xié)會于２００３年組織成立了"為被拆遷人提供法律服務律師志愿團"，目前志愿律師人數(shù)已經(jīng)達到２６４名。自志愿團辦公室正式對外辦公以來，已經(jīng)接受咨詢２０００多件，律師們合理引導被拆遷人通過法律途徑解決拆遷中遇到的問題和糾紛，維護了被拆遷人的合法權益，取得了很好的社會效應。
成為省委書記的座上"高參"
２００４年下半年，在農(nóng)工民主黨浙江省委員會委員唐國華的建議下，２２名職業(yè)律師受聘成為浙江省領導下訪的隨行人員，和省委書記、省長一起參與處理信訪問題。受理群眾信訪時，律師和省委省政府領導坐在一排，前面還放了律師的牌子。
杭州臨安市昌化鎮(zhèn)許多農(nóng)民認為杭徽高速公路(臨安段)的土地征用標準過低，多年來向有關部門多次反映和交涉均無結果，省委書記習近平在下訪臨安市過程中，他們向省委書記面對面地反映。邱雪良是當時省領導下訪的隨訪律師，在接訪現(xiàn)場，他就土地征用標準、拆遷安置等問題從法律層面向上訪群眾逐一進行解答，并回答了有關領導的現(xiàn)場法律咨詢。有了律師的法律知識支撐，省委書記當場作出批示，要求臨安市依據(jù)法律，按標準給上訪農(nóng)民進行補償。這場多年來的群體性上訪活動就此息訪。
從２００５年開始，浙江省在全省范圍內(nèi)推廣"黨政領導接待群眾來訪律師隨同制度"，效果良好。例如，在嘉興市，每月１５日為市直屬律師參與市長電話接聽，接待群眾來訪，為領導處理涉法信訪問題提供法律服務。
出任政府法律顧問、成為地方黨政領導"高參"后，一些律師成為"排雷專家"，成功地排除了一些矛盾隱患。
上海市虹口區(qū)怡泉浴室于２００３年１２月３日發(fā)生鍋爐爆炸，造成七死七傷的重大事故。虹口區(qū)司法局指派天一律師事務所主任、區(qū)政府法律顧問張善美，為涉嫌擅改鍋爐裝置的浴室業(yè)主、犯罪嫌疑人黃永彬提供法律援助。
同年１２月８日，張善美被邀請參加由區(qū)政府組織召開的事故處理專項會議。由于浴室無力承擔對外賠償責任，會議上有人提出，先由政府墊資處理善后方案。憑借律師的職業(yè)敏感，張善美當即深感此舉不妥。張善美說："面對在場的政府各部門領導，說還是不說我猶豫不決。前后思索幾分鐘后，本著政治責任感和求真務實的精神，我再也按捺不住。"
她建議，應由事故發(fā)生地的怡泉浴室業(yè)主向政府借資處理善后事宜，而不是政府主動墊資，墊資雖然是政府出于好心之舉，但其實是政府越位，把矛盾往自己身上攬。這是因為：第一，如果是墊資，需要得到所有責任人的認可，而當時無法確定所有的責任人，因此會拖延處理事故賠償?shù)臅r間，容易導致受害者及其親屬情緒波動；第二，如果是墊資，責任人有可能以沒有得到所有責任人的認可為由而逃避責任；第三，在未確定具體賠償金額時，賠償總額不能確定。而采用借款的方式，責任主體明確，可以盡快賠償?shù)绞芎θ?。事故處理完畢后，怡泉浴室可以追訴其他的相關責任人，待收回其他責任人的賠償金后再歸還給政府。這個方案得到虹口區(qū)領導的高度重視，區(qū)政府最后決定采納。
接受采訪的專家認為，律師做政府"高參"的主要意義在于：監(jiān)督、提醒、幫助政府依法行政，預防社會矛盾的發(fā)生，把不穩(wěn)定的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。
莫讓行政失當影響律師作用
一些律師和群眾反映，在不少地方，政府大多是在與群眾的矛盾到了無法調(diào)和、坐不到一起時才想到律師；不少矛盾當事人對律師參與政府工作過程的的身份和作用心存疑慮，許多群眾依然是"信訪不信法"。究其根源主要在于政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正。
接受采訪的有關專家認為，要充分發(fā)揮律師等社會中介組織在依法行政中化解社會矛盾的作用，就要在立法、行政的源頭全過程多讓律師知曉、參與，聽取從律師等渠道傳達過來的社會意見，解決社會矛盾糾紛時尊重法律而不是領導拍腦袋、暗箱操作。否則，律師化解老矛盾的進程，遠遠趕不上政府制造新矛盾的速度。
上海誠建成律師事務所主任楊振裕是上海"為被拆遷人提供法律服務律師志愿團"成員。他說："律師說是為拆遷戶提供服務，其實大部分時間是在為動遷人提供服務，讓他們做到規(guī)范。動遷矛盾的責任主要在拆遷一方，如果能夠公開公正公平，能夠做到規(guī)范，杜絕暗箱操作，矛盾就不會這么多、這么激烈。"
楊振裕舉了一個例子：２００５年，上海的一個動遷安置基地，在２０００多戶已經(jīng)動遷完畢之后，動遷公司給后動遷的１４２戶人家每家加了５萬元錢，并簽訂合同。先動遷居民到政府上訪，要求動遷標準前后一致。這１４２戶人家之后還有２０００戶，加上先期動遷的２０００戶，如果每家加５萬元，就需要２個億。
此后，楊振裕協(xié)助政府做了大量工作。同時，政府向１４２戶人家發(fā)公開信公開道歉，免去一位鎮(zhèn)黨委副書記和２名經(jīng)辦人員的職務。發(fā)公開信的時候，找了三家快遞公司都不愿意送，只好通過郵局送掛號信，有幾十戶人家就是不簽收。后來，只好發(fā)動干部、黨員、親屬上門，一家一戶做工作。將近兩個多月做下來，現(xiàn)在已經(jīng)有１２０多戶同意把合同還出來，但仍有一些人家不愿交合同。
對于此事，楊振裕深有感觸地說："政府操作一定要規(guī)范，前后標準一定要一致！"在這件事里，政府的本意是讓這１４２戶人家早點遷走，但是沒有考慮到其他大多數(shù)居民的利益，導致行政失誤，花了大量精力來亡羊補牢。
不少律師反映，由于行政不規(guī)范、法規(guī)不完善，或者法律救濟途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后很難在提供法律服務上有作為，只好充當政府和群眾的調(diào)停人，干起了"人民調(diào)解員"的工作。他們將當前拆遷工作中行政失當和政府支持下的不規(guī)范市場行為歸納為三個方面：
一是政策法規(guī)不合理，政策銜接性不夠。例如，動遷補償遠低于市場價格，原住房面積少的被動遷人難以購置新的產(chǎn)權房。政府制定的動遷標準在實際操作中根本沒有用，標準太低，如果嚴格按標準來一戶都拆不掉。此外，新老動遷政策也沒有很好地銜接，有的去年實際動遷，今年正式簽訂動遷協(xié)議，但仍沿用去年的標準，引發(fā)動拆遷矛盾糾紛。
二是違規(guī)操作，態(tài)度和作風有問題。有的動遷公司違規(guī)操作，未取得動遷許可證或未按照有關法定程序，私自動遷甚至強遷。有的動遷工作人員態(tài)度惡劣，打罵被動遷人，群眾意見很大。因為許多動遷公司是區(qū)屬企業(yè)，很多當事人把動遷公司的作風不好歸結為政府的責任。
三是暗箱操作，補償不公平。有的動遷公司為了給被拆遷人正式合同以外的補償，對個案做個別處理。同樣的安置情況會出現(xiàn)補償款的數(shù)額有多有少。另外，先動遷居民的補償款比后動遷的補償款少的情況較為普遍，造成"釘子戶"得益。一旦"內(nèi)幕"在其他當事人中傳播開來，其他群眾將迅速反彈，動拆遷矛盾更難解決。
浙江省委黨校行政管理學教授吳錦良認為，在律師參與政府工作過程中，要警惕兩種傾向：一是這項制度有可能成為地方領導的政績工程，律師成為信訪現(xiàn)場、政府會議的"法律花瓶"，只看不用；二是在制度設計上應盡量選拔優(yōu)秀的律師參與信訪、法律顧問工作，防止有些素質(zhì)不高的律師借"曾和領導一起工作"的名義，在外招攬生意。
建議實行"黨政領導接待群眾來訪律師隨同制度"的民主黨派人士唐國華說："現(xiàn)在律師參與信訪工作的主要方式是在信訪現(xiàn)場接受黨政領導或上訪群眾的咨詢，律師參與信訪工作的范圍還應該進一步擴大，比如和職能部門一起參與重大疑難信訪案件的法律論證，對一些符合法律援助條件的信訪群眾引導其按規(guī)定的程序申請法律援助或直接為信訪群眾提供義務的法律援助。"
接受采訪的律師們認為，有效發(fā)揮律師在依法行政中化解社會矛盾的作用，至少需要在以下方面著力：律師要充分掌握信息、全程介入，不要出現(xiàn)矛盾才想到律師。上海市律師協(xié)會副會長徐曉青說，律師要參與高層聽證、咨詢，政府的預警信息、維權及穩(wěn)定的信息要及時傳遞給律師。
要把市場行為和志愿行為結合起來，以市場行為為主，只有這樣才能建立律師介入的長效機制。徐曉青說，要建立政府購買服務與律師市場化運作、律師志愿服務并行機制，要把政府購買服務與律師協(xié)會資助服務、律所補貼服務以及個人志愿服務結合起來。只有這樣，才能解決律師為困難群體、個體提供優(yōu)質(zhì)服務的問題，切實解決指定辯護低于委托辯護服務水平的問題。
要把訴訟代理和矛盾調(diào)解結合起來。律師參與解決社會矛盾糾紛，不是不能做"老娘舅"，扮演"人民調(diào)解員"的角色。但律師最擅長的是法律業(yè)務，要充分發(fā)揮這方面的作用。做到這一點的前提是，政府要樹立依法行政的決心，不能讓長官意志、行政行為凌駕于法律之上，不能出現(xiàn)"上訪不當?shù)靡?quot;，法院要依法公開公平公正審判。
一些政府官員、基層干部和學者對記者表示，為了有效預防和化解社會矛盾，政府必須從具體的利益沖突中超脫出來，要作"中立者"而不是"參與者"，做談判的組織者而不是談判方；與此同時，政府應積極培育社會中介組織，向他們購買服務；允許、鼓勵和發(fā)展優(yōu)良的社會團體，讓社團充分表達利益群體的需求。
上海市律師協(xié)會副會長徐曉青說，當代社會，包括律師事務所在內(nèi)的社會中介組織在社會生活中發(fā)揮的作用逐漸增大。市場和政府的作用不是萬能的，在一些"市場失靈"和"政府失靈"的領域，社會中介組織可以發(fā)揮有限但是不可替代的作用，成為社會危機事件處理中的一個參與力量。
社會中介組織的獨特作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是溝通橋梁，二是平衡機制。徐曉青說，社會中介組織代表一定的利益群體向政府表達要求，而政府也可以通過社會中介組織平衡社會群體的利益，溝通政府與各類利益群體之間的關系，傳遞政府的各種信息和主張。政府吸納社會中介組織參與社會治理，不僅可以打幅度降低政府的社會管理成本，更可以構筑社會各方共同參與社會、政治、經(jīng)濟生活的平臺。通過溝通，政府可以做出正確的判斷和決策。
譬如，律師在接待處理社會紛爭時，其目的是切實維護當事人的合法權益，通過訴訟、仲裁或非訴訟的社會可控渠道，在法律框架內(nèi)予以化解?；獍ㄈN：第一，消解，即將矛盾消弭于雛形；第二，調(diào)解，即調(diào)停平息紛爭，防止矛盾激化、擴散；第三，和解，對紛爭大、積怨深的問題，做細致的勸導、舒緩工作，放下宿怨和對抗之心達成和平諒解。
在上海社科院２００５年組織的一次"社會穩(wěn)定與社會發(fā)展問題"研討會上，與會專家認為，如果政府從利益"中立者"變成利益"參與者"，將導致不同社會群體在涉及各自切身利益的社會行動過程中缺乏平等的利益表達機制。在拆遷和征地這兩個目前沖突最為激烈的社會行動中，都可以看到困難群體被排斥在利益分配機制以外，當?shù)卣块T從中謀利。這個"利"既指實際的經(jīng)濟利益，又指能為當事人帶來升遷機會的政績。這樣，社會在剝奪困難群體利益的基礎上實現(xiàn)了資本的迅速積聚和經(jīng)濟的高速發(fā)展。蛋糕越做越大似乎掩蓋了它的切法不公，但實際上，利益沖突和社會對立正在不可避免地加大。
因此，要構建和諧社會，就要構建一個各種分化了的社會利益群體都能夠平等有效地進行利益表達的機制，并且這種利益表達機制是常態(tài)的、制度化的。構建這種利益表達機制的前提是政府轉型：第一，改變以ＧＤＰ增長為唯一（或最重要的）政績評價標準的思維模式，強調(diào)社會各利益群體和諧相處下的經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，政府要從社會領域適當退出，從各種社會群體間的利益博弈中抽身而出，真正成為利益表達機制的維持者和利益均衡分配的協(xié)調(diào)者。
專家們認為，在持續(xù)的社會分工和社會分化的進程中，個體將不可避免地從同質(zhì)性的社會組織形式中掙脫出來，自由地結合為彼此依存的有機體－－社會團體。但是，由于政府管得過死，目前社團還不能有效地成為社會群體利益的表達渠道。這樣，群眾沒有利益團體代表的中間溝通，只有情緒的傳染，利益受損者更容易走向極端，并有可能發(fā)展出"下層激進主義"的群體行動。
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