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《上海律師》
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河南登封4000畝林地被毀 律師指政府部門瀆職
日期：2007-04-09 作者：今日安報 閱讀：4,247次
核心提示30多年前，為防風固沙、綠化和保護城區(qū)，登封市萬人會戰(zhàn)，造出了一片4000畝的林地。但是，從上世紀90年代開始，這塊林地被非法采沙逐漸蠶食，如今只見星星點點的樹木而不見森林，坑坑洼洼的沙場隨處可見。
為了保護林地，當?shù)?個村的村委會和13個村民小組共18個原告，打了一場歷時8年的集體訴訟官司，雖然最終勝訴，重新取得了林場的所有權(quán)，但是原先茂密的森林卻一去不復返。拿著一紙勝訴的判決書，村民們欲哭無淚。那么，心痛之余，人們不禁要問：誰該為數(shù)千畝的被毀林場埋單？
那段激情燃燒的歲月 萬人會戰(zhàn)造林4000多畝
“那時候林場內(nèi)野兔出沒，鳥語花香，果樹滿山，畜禽成群。我們經(jīng)常去林子里打野兔，有時一上午就能打到好幾只，外村人都很羨慕我們?！?月6日，站在橫穿登封市城關(guān)林場鄭少高速公路的一段引路上，68歲的張占清老人指著坑坑洼洼的滿目沙丘說。
張占清家住登封市蘋果園居委會一組，1974年到1979年任登封市原城關(guān)林場第一任場長，如今退休在家?；貞浧甬斈曛矘湓炝謺r的情景，老人抑制不住內(nèi)心的激動。
老人說，1973年為防風固沙，經(jīng)原登封市城關(guān)公社(現(xiàn)分為少林街道辦事處和嵩陽街道辦事處)黨委研究決定，由當時所轄的原城關(guān)、王莊、耿莊、北旨村、菜元等5村13組(下簡稱5村13組)兌出荒地和部分耕地4000多畝成立林場，所得收益由城關(guān)公社和5村13組按照三比七的比例分成，所有權(quán)歸5村13組不變。
從1973年春開始，來自5村13組的群眾和城關(guān)鎮(zhèn)各機關(guān)、學校學生上萬人連續(xù)數(shù)日奮戰(zhàn)在荒丘上。他們自備工具，用鎬頭、鐵鍬挖出了一個個樹坑，林業(yè)局調(diào)來了樹苗，再由專業(yè)人員把樹苗精心放置好，埋上土，澆上水。經(jīng)過一個春天的會戰(zhàn)，林場已經(jīng)初具規(guī)模，然后5村13組再按照所兌土地多少抽調(diào)專人管護組成林場。
耿莊一組的朱海濱回憶說：“當時我還是個孩子，為了省勁還用炸藥炸樹坑，受過大人們的批評?！?/p>
點點新綠、面面紅旗給原來荒崗沙丘帶來了盎然生機。
“那時候是按照一人3個樹坑的任務分解到每個小隊(現(xiàn)在成為小組)，活雖然很累，但大家在一起干活從沒覺得苦。很多人手上都裂了口子還是不愿意歇歇，干活間隙還有人唱起了小曲。”提起那段激情燃燒的歲月，北旨村5組年過7旬的李松森老人激動不已。
由于植樹表現(xiàn)突出，張占清被原登封縣城關(guān)公社任命為林場第一任場長。張占清說，當時林場有37個人，不發(fā)工資，只記公分；在林場成立的前兩年，他們37個人的主要任務仍是植樹造林，第三年開始，植樹的任務徹底完成，后來他們的任務轉(zhuǎn)為管護。據(jù)第一任林場會計申保祿和司務長與張占清共同回憶，當時總共植有核桃樹5.1萬棵、蘋果樹9000棵、桃樹3000棵、梨樹1000棵，此外還有刺槐、柏樹。
茂密的森林在阻擋風沙、調(diào)節(jié)氣候的同時，也給當?shù)厝藥砹藷o限的樂趣。
作為當時登封縣城關(guān)公社黨委書記的劉發(fā)營也見證了這一切。據(jù)他回憶，當時建林場完全是為了保護登封縣城和已經(jīng)綠化的成果，總的原則是，林場建好后，領(lǐng)導權(quán)歸公社，管理權(quán)歸林場，所有權(quán)歸5個大隊(即5村13組)。
那個滿目瘡痍的林場 8年訴訟討回林場所有權(quán)
隨著時間的推移，林場的面貌也在慢慢發(fā)生著變化。根據(jù)當?shù)厝罕姷慕榻B及登封市和鄭州市兩級法院查明的事實，1984年8月25日，原登封縣城關(guān)鎮(zhèn)政府將4000多畝林地承包給當?shù)厝藢O森經(jīng)營。孫森出任林場場長，合同約定承包期限為15年。1999年8月合同到期時，孫森又續(xù)簽了10年的合同。雙方約定，孫森每年向城關(guān)鎮(zhèn)交納1萬元錢，如果林場賣沙，每年交納兩萬元。
再次拿到承包權(quán)后，孫森又把部分林地分包給當?shù)氐拇迕窠故?、張金煥、孫占、孫茍、張有森、陳海松和公路段，公然建采沙場。
據(jù)知情人介紹，第一次發(fā)包時，林場表示了默認。到了1975年和1978年，村民分別要回40畝和24畝地?！按迕裾嬲懸@塊林地是從1994年開始的?！碑?shù)卮迕裰v。
據(jù)介紹，就在孫森第一輪承包還沒結(jié)束時，5村13組的村民發(fā)現(xiàn)了毀林挖沙的跡象，就要求孫森提前中止合同，之后村民多次上訪要求返還土地。到了1999年8月，當時的登封市城關(guān)鎮(zhèn)政府面臨一分為二的局面，即將改成少林辦事處和嵩陽辦事處。就是在這種背景下，原城關(guān)鎮(zhèn)政府在5村13組不知情的情況下，單方將林場續(xù)包給孫森，期限為10年。
2000年8月和2001年8月，登封市政府作專題討論，明確要求解決林場違法發(fā)包及歸屬交權(quán)問題。
從2000年到2005年，經(jīng)過幾場行政官司最終法院確定了林場權(quán)屬歸5村3組。之后再經(jīng)過登封市和鄭州市兩級法院的判決，孫森承包林場合同無效。
就這樣，前前后經(jīng)過8年的訴訟，村民最終勝訴。
在村民的帶領(lǐng)下，記者前不久來到了林場舊址，這里到處是沙坑，最深處有幾十米。有的沙坑連成片，要不是村民介紹根本看不出這里曾是林場。記者看到，大車小車不停從自己的土地上拉走沙子，剩下的是傷痕累累的溝壑在荒丘上縱橫蜿蜒。
“那時候這周圍都是林場，林子密得很……”張占清站在高處看到這些場景，忍不住老淚縱橫。
質(zhì)疑：職能部門處罰隔靴搔癢
后由于修建高速公路和國道征地，原有林場的4000多畝只剩1244畝?！靶蘼氛髯叩娜巧晨拥?，要不是承包人挖沙，修路絕不會征用林地?！?/p>
林場上多處被毀林挖沙，引起了當?shù)貒临Y源和林業(yè)部門的高度重視。
登封市林業(yè)局2005年8月10日對該林場毀林挖沙情況的調(diào)查報告說：從林場第一次承包后期，由于政策導向和經(jīng)濟過熱等現(xiàn)象等影響，在林場發(fā)生了一系列毀林挖沙事件，部分土地被用來開辦沙場及經(jīng)營性建筑。
在提到沙場現(xiàn)狀時，該調(diào)查報告還顯示：2005年7月25日至7月28日，登封市林業(yè)局派工程師郭庚仁、李宗岳，在承包人孫森、原林場場長張占清及登封市林業(yè)派出所的配合下，利用最先進的GPS衛(wèi)星定位技術(shù)，對林場實地進行了勘測，結(jié)論為，現(xiàn)存沙坑面積361.4畝，非法建筑物占地面積208畝，兩項相加近600畝。
這些好端端的林子有人就忍心下手？
“他們都是先在樹上潑油點燃，過一段時間再開挖。”當?shù)卮迕窀嬖V記者。當?shù)卮迕襁€拿出當時找電視臺錄下的林子被燒畫面，看后令人心痛。
4月6日記者來到登封市林業(yè)局采訪，一名負責人說，林場毀林挖沙事件在登封影響很大，為此，國家林業(yè)局、鄭州市林業(yè)局和登封市政府都作了批示，在當時的調(diào)查報告上都有顯示。
“原本上千畝林地變?yōu)橐粋€個沙坑是現(xiàn)實，既然作過處罰，為何還是難以保護林場？”
對于記者的提問，這名負責人也沒有作出過多解釋。
事實上，登封市當?shù)貙Я滞谏车男袨椴⒉皇且暥灰姟?001年8月24日，登封市第四十一次辦公會議決定：“建設(shè)、林業(yè)部門要認真履行職責，徹底制止毀林挖沙行為?！?/p>
在登封市林業(yè)局這份調(diào)查報告中，還提及了對相關(guān)責任人的處罰情況，顯示從2000年到2005年4月，共有5次對毀林挖沙行為進行制止和處罰，當事人也受到了1萬多元和14.64萬元不等的處罰以及沒收采沙設(shè)備等。
“這些處罰沒有起到保護林地的作用，其職能部門的行為讓人生疑?！币恢槿苏f。
問責：誰該為失去的林場埋單？
河南國基律師事務所律師、法學博士任成宇對此發(fā)表了看法。他說，解決村民損失問題、確定侵權(quán)行為人的前提是，首先要確定對集體財產(chǎn)具有處分權(quán)的權(quán)利主體是誰？處分權(quán)是物權(quán)的核心權(quán)利，如果是沒有處分權(quán)的人處分了無權(quán)處分的財產(chǎn)，那么，行為人的行為就構(gòu)成侵權(quán)。
根據(jù)我國法律規(guī)定，包括土地、林地在內(nèi)的集體財產(chǎn)所有權(quán)，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有和村組集體所有兩種形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的財產(chǎn)，村組無權(quán)予以處分；村組所有的財產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織無權(quán)予以處分。
根據(jù)記者報道的情況和法院的確認可知，被毀林地的所有權(quán)歸屬村組，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯然是無權(quán)將林地對外發(fā)包、處分，其構(gòu)成了對村組集體的侵權(quán)。作為承包林地的承包人，在承包前，應當取得村組集體經(jīng)濟組織的同意，在未取得同意的前提下，毀壞林地、采沙，顯然也構(gòu)成對村組的侵權(quán)。
在此需要注意的是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因機構(gòu)改革已經(jīng)被登封市政府取消變更為辦事處，而辦事處不是具有法人資格的法律主體，因此，侵權(quán)責任應由登封市政府承擔。
那么，登封市相關(guān)職能部門有無責任？
承包人砍伐林木的行為，如果事前沒有得到林業(yè)部門的批準，就涉嫌盜伐林木的犯罪；承包人砍伐林木后取沙，應當經(jīng)過環(huán)保行政主管部門的事前批準，沒有事前批準，是一種嚴重破壞自然環(huán)境的行為，應當依法承擔行政或刑事責任。
任成宇還說，林業(yè)部門多次下發(fā)處罰通知，卻長期不予執(zhí)行，是一種行政不作為行為；環(huán)保行政主管部門針對承包人破壞環(huán)境的行為未予依法制止，也是一種行政不作為行為。沙子也是一種礦產(chǎn)資源，土地部門面對承包人嚴重挖沙的不法行為不制止，或者制止不力，完全系這些行政主管部門的不作為所致。這種行政不作為導致國家行政管理權(quán)力處于虛置狀態(tài)，喪失了其存在的價值。因此，應當追究這些部門包括部門領(lǐng)導的瀆職責任。
省高級檢察院民行處副處長、法學博士田凱認為，這是一些行政部門行政不作為造成的，有關(guān)工作人員是在以罰代管，情況嚴重的話，這些人就構(gòu)成了瀆職罪。
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