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上海：政府出資購買民間服務(wù)化解社會(huì)矛盾

    日期：2010-01-21     作者：李麗    閱讀：3,825次

    在上海，政府花錢買服務(wù)已經(jīng)不是新鮮事了。

    朱慶章是上海新航社區(qū)服務(wù)總站的總干事，這個(gè)民辦非企業(yè)性質(zhì)的社團(tuán)組織，有一支500人的社工隊(duì)伍，“參與和協(xié)助”司法行政機(jī)關(guān)做好社區(qū)服刑人員和刑釋解教人員的教育轉(zhuǎn)化、幫困解難、生活指導(dǎo)等方面的工作。

    這些“參與和協(xié)助”的工作當(dāng)然不是無償?shù)模?009年，市政府在這方面花費(fèi)是160萬元。

    不過，朱慶章覺得，政府這筆錢花得物超所值。

    社區(qū)矯正的本質(zhì)是刑罰執(zhí)行。上海市運(yùn)用社會(huì)管理理念，將社區(qū)服刑人員和刑釋解教人員的日常幫教工作以“政府購買服務(wù)”的方式發(fā)包給專業(yè)社團(tuán)，即新航社區(qū)服務(wù)總站。由社會(huì)工作者為社區(qū)服刑人員在心理、法律、生活、就業(yè)等方面提供專業(yè)化服務(wù)，恢復(fù)和增強(qiáng)他們的社會(huì)功能，促使他們?cè)缛杖谌肷鐣?huì)。這是上海社區(qū)矯正工作的亮點(diǎn)，也是上海的首創(chuàng)。

    幾年間，累計(jì)有78名社區(qū)服刑人員因嚴(yán)重違反社區(qū)矯正管理規(guī)定被收監(jiān)，從而預(yù)防了一些可能發(fā)生的違法犯罪。至2009年6月,共有231人在矯正期內(nèi)重新犯罪，年均重犯率為0．398％；全市共有17129人在矯正期滿后順利回歸社會(huì)，其中53人在矯正期滿后重新犯罪，占矯正期滿總數(shù)的0．28％，而同期刑釋解教人員重新犯罪率為3．72％。

    新航社區(qū)向政府提供社會(huì)服務(wù)始于2004年。如今，上海市政府出資采購的服務(wù)種類越來越多，適用范圍越來越大，這些社會(huì)服務(wù)有效地把一些社會(huì)矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

    民事糾紛調(diào)解成功一件獎(jiǎng)勵(lì)100元

    “也許年輕的一代可能對(duì)人民調(diào)解不是太了解，但上了年紀(jì)的人對(duì)人民調(diào)解則稱得上是耳熟能詳，一旦遇到糾紛，人們往往把具有本土特色的人民調(diào)解作為解決問題的第一選擇。”上海市司法局副局長(zhǎng)李和平表示，絕大多數(shù)矛盾糾紛發(fā)生在基層，化解矛盾糾紛工作的重心也應(yīng)該放在基層，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的基層大調(diào)解格局就是一項(xiàng)全新的探索。

    2006年2月，上海市高級(jí)人民法院和市司法局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見》。

    《意見》規(guī)定，凡是離婚糾紛，追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)糾紛，繼承、收養(yǎng)糾紛，相鄰糾紛，買賣、民間借貸、借用等一般合同糾紛，損害賠償糾紛，物業(yè)糾紛以及其他適合委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解的糾紛，無論在訴前、審前還是審中，在征得當(dāng)事人同意的情況下，法院都可以委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。

    李和平說，人民調(diào)解生存和發(fā)展的前提就是，堅(jiān)持人民調(diào)解的群眾性、基礎(chǔ)性和公益性，防止司法化、行政化和商業(yè)化。

    為此，《意見》明確，民事糾紛每調(diào)解成功一件，獎(jiǎng)勵(lì)人民調(diào)解員100元。上海市司法局以“一事一獎(jiǎng)”這種方式，為民事糾紛委托人民調(diào)解工作的開展提供一定的財(cái)力支持。

    經(jīng)過幾年的運(yùn)作，上海市專職調(diào)解員達(dá)到了8081名，“人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)基本形成，建立了物業(yè)、醫(yī)療、勞動(dòng)等行業(yè)性、區(qū)域性、專業(yè)性的調(diào)解委員會(huì)。”李和平說。

    這項(xiàng)工作的成效斐然，“在所有委托或參與人民調(diào)解的案件都沒有出現(xiàn)當(dāng)事人反悔、上訪或再訴至法院的情形。”李和平表示，以人民調(diào)解組織受理司法機(jī)關(guān)委托調(diào)解的民事糾紛為例，2009年1月~11月,全市人民調(diào)解組織共受理此類糾紛53926件，委托受理數(shù)占同期法院民庭收案數(shù)的32.5％，減輕了法官的辦案壓力。調(diào)解成功48428件，調(diào)解成功率為89.8％，調(diào)解協(xié)議履行率保持在100％，達(dá)到了“案結(jié)事了”的效果。

    律師參與信訪核查以案結(jié)算

    2009年6月，上海市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作啟動(dòng)，對(duì)動(dòng)拆遷信訪積案進(jìn)行全面核查。這項(xiàng)工作引進(jìn)了15家律師事務(wù)所69名律師作為第三方參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作，對(duì)涉及11個(gè)區(qū)782戶動(dòng)拆遷信訪積案進(jìn)行全面核查、分析和評(píng)估。

    上海市司法局律管處處長(zhǎng)余學(xué)杰表示，律師的專業(yè)能力以及參與其中時(shí)第三方身份，都有利于在矛盾雙方間架構(gòu)溝通橋梁。

    “我們從項(xiàng)目審批、動(dòng)拆遷許可、動(dòng)拆遷安置補(bǔ)償、信訪處理等諸多方面，看有沒有違規(guī)違法情節(jié)，弄清矛盾的法律性質(zhì)和當(dāng)中的法律關(guān)系?！眳⑴c此項(xiàng)工作的上海市震旦律師事務(wù)所主任邵曙范說，律師的專業(yè)知識(shí)在防止矛盾激化方面有很大優(yōu)勢(shì)。

    事實(shí)也確實(shí)如此，信訪人普遍對(duì)律師作為第三方參與核查工作表示歡迎，很多人甚至表態(tài)在律師核查期間不信訪、不上訪。由于得到信訪人的信任，在本次核查過程中，有7個(gè)信訪案件通過律師的工作得以直接化解，有20個(gè)案件在律師的參與下得以化解。

    這并不是律師第一次參與和動(dòng)遷工作有關(guān)的矛盾化解工作。根據(jù)上海市律師協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，律師在參與有關(guān)動(dòng)拆遷信訪接待的業(yè)務(wù)時(shí)，“基本屬于無償奉獻(xiàn)”。

    可是，“律師也要吃飯，也要生存，長(zhǎng)期來看，沒有收入的無償服務(wù)不能長(zhǎng)久?！鄙虾Ｊ新蓭焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉正東說。

    在2009年動(dòng)拆遷信訪積案的核查工作中，無償工作了十幾年的邵曙范律師終于有了回報(bào)。

    余學(xué)杰說，兩個(gè)多月里，這69名律師實(shí)際核查了675件信訪積案，與557戶信訪人進(jìn)行了815次約談，核查了6萬余份材料，出具了661份法律意見書，“根據(jù)上海市律師服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們?nèi)∽畹偷?，每小時(shí)200元，每個(gè)案子算50個(gè)小時(shí)，一個(gè)出具法律意見書的案子1萬元，共兌現(xiàn)661萬元?！?

    “這是建立律師參與動(dòng)拆遷工作長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)?！庇鄬W(xué)杰坦言。

    劉正東表示，上海市律師協(xié)會(huì)正在考慮全程參與動(dòng)拆遷工作長(zhǎng)效機(jī)制，律師除了可以參與動(dòng)拆遷爭(zhēng)議的代理和動(dòng)拆遷信訪的處理，還可以在預(yù)防動(dòng)拆遷糾紛、防范動(dòng)拆遷法律風(fēng)險(xiǎn)方面有所作為。

    政府買了服務(wù)，不能當(dāng)“甩手掌柜”

    上海市社會(huì)治安綜合治理辦公室副主任樂偉中表示，“從實(shí)踐來看，社會(huì)工作尤其是體系建設(shè)范疇內(nèi)的專業(yè)社會(huì)工作，還是一個(gè)比較新的領(lǐng)域，還存在一些問題?！?

    朱慶章告訴記者，他們是與市政府簽訂采購服務(wù)合同的，但業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門是市司法局，社工工資由區(qū)政府負(fù)責(zé)，社工工作又都在社區(qū)、街道?！翱傉具€好，區(qū)工作站以下就存在多頭管理的問題，時(shí)間任務(wù)出現(xiàn)交叉的時(shí)候，到底聽誰的？”

    “以往，管理體制不夠順暢，行政干預(yù)多，對(duì)社團(tuán)開展工作有所制約。”樂偉中說，政府購買服務(wù)也不夠規(guī)范，合同的約定作用沒有得到很好的發(fā)揮，主要還是依靠行政干預(yù)、行政命令，簽訂合同往往流于形式。

    2009年4月，上海市委、市政府兩辦轉(zhuǎn)發(fā)了《市綜治委關(guān)于深化預(yù)防和減少犯罪工作體系建設(shè)的若干意見》。這份文件第一次明確指出，要在堅(jiān)持“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”總體思路的同時(shí)，建立開放、有序和適度競(jìng)爭(zhēng)的體系，為走市場(chǎng)化發(fā)展道路的體系建設(shè)指明方向。

    樂偉中表示，“文件明確政府的職責(zé)就是組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持和考核評(píng)估，不再對(duì)社會(huì)組織的管理、人事及業(yè)務(wù)方面做過多的干涉，更不允許有些部門將原本屬于政府的職能轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織，防止其當(dāng)‘甩手掌柜’。”

    2009年8月，上海市閔行區(qū)對(duì)政府購買法律服務(wù)和人民調(diào)解服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)服務(wù)范圍、服務(wù)方式和運(yùn)作模式作了明確規(guī)定，政府購買法律服務(wù)，需采取政府委托、協(xié)會(huì)運(yùn)作、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的方式。

    由政府委托區(qū)法律服務(wù)工作協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)會(huì)”），向法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購買所需的法律服務(wù)，協(xié)會(huì)需根據(jù)政府要求，以社會(huì)公開招標(biāo)或協(xié)商方式，確定服務(wù)主體。

    同時(shí)，政府需參照上海市律師服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)每一個(gè)案件的實(shí)際情況和評(píng)審結(jié)果，對(duì)照購買法律服務(wù)協(xié)議書的約定，可采取以服務(wù)時(shí)間計(jì)算和以案件情況包案計(jì)算兩種方式結(jié)算服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

    而人民調(diào)解服務(wù)的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)則依個(gè)案、群體性案件而異。