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上海：堅決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程投標最低報價或安全技術(shù)措施費為零的投標文件

    日期：2009-01-14     作者：包蹇    閱讀：5,416次

      2008年11月15日，正在施工的杭州地鐵一號線湘湖站工程發(fā)生塌陷重大安全事故，造成21名現(xiàn)場施工人員死亡或失蹤，導(dǎo)致整個工程停工并造成重大經(jīng)濟損失。鑄成這起事故有多方面的原因，但其中有一個原因必須引起本市建設(shè)主管部門的高度關(guān)注，那就是前幾年由某些地方建設(shè)主管部門推行的、建筑行業(yè)內(nèi)不斷在爭論的最低價中標。近幾年各地都有出現(xiàn)因推行最低價中標、承包人偷工減料、粗制濫造而引發(fā)的工程質(zhì)量、安全事故。上海市政協(xié)委員、上海市建緯律師事務(wù)所律師朱樹英在他的提案中慎重指出：現(xiàn)有的事實已能夠證明，低價中標也同樣是造成這起中國地鐵建設(shè)史上最嚴重事故的根本原因。應(yīng)堅決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程投標最低報價或安全、技術(shù)措施費為零的投標文件。

據(jù)報道：因杭州市有多條地鐵要施工，還有多個市政基礎(chǔ)設(shè)施要開工，要按預(yù)算足額支付工程款會對地方財政造成巨大壓力，也即杭州市正在進行著地方財力難以承受的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)生事故的中鐵四局通過招投標以最低價中標承攬的其實是一個虧本工程，除了墊資以外，施工經(jīng)費缺口大約有六、七千萬。而根據(jù)2006年1月4日由國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行共同頒發(fā)的《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)的通知》規(guī)定，政府投資工程本不可由承包人墊資施工。地鐵車站施工明明是在土質(zhì)松軟的河岸和每天有幾萬輛大型機械車輛經(jīng)過的公路之間，理應(yīng)采取暗挖法施工（上海在這種情況下都是采取盾構(gòu)法施工的），但為了節(jié)約成本，發(fā)生事故的工程卻采取了明挖法施工。引起事故的直接原因是：即使采取明挖法施工，對防護墻起承受力作用的鋼支撐軸力器卻沒有足夠使用，按事故地點的客觀需要，軸力器需承受的作用力至少要超過200噸，但實際施工時軸力器嚴重不足引起地層變化導(dǎo)致事故。使用足夠軸力器的費用歸在安全措施費內(nèi)，而承包人在工程虧本的情況下是難以承擔足夠的措施費的。從安全措施角度分析，有關(guān)專家指出：地鐵工程的施工，必須保證：一、基坑的開挖必須分層、分段，且開挖時間不能過長；二、基坑必須先支撐后開挖，并把握好支撐的細節(jié)，基坑的變形應(yīng)受控；三、下雨必須及時排水。這三者都必須有相應(yīng)費用，而在工程虧本的情況下安全措施費難以保證，事實上事故工程恰恰都沒有實行這些必須的措施。因此杭州地鐵一號線車站事故與最低價中標和缺乏措施費直接有關(guān)。

在上海，雖然建設(shè)行政主管部門在建設(shè)工程招投標的實際操作中事實上并不推行最低價中標政策，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目招投標。但從地方立法角度看，上海也沒有相應(yīng)的立法規(guī)定不允許實施最低價中標，而且在操作實踐中對預(yù)防最低價中標影響工程安全和質(zhì)量的措施不夠有力。主管部門對招標單位的招標文件是否對投標文件作限制不能低于成本價，或者是否推行最低價中標不作審查或?qū)彶椴粐?。在操作實踐中主管部門對最低價中標和合理低價中標的界限規(guī)定不明確，有的項目對招標文件提示投標人在投標時放棄安全和質(zhì)量措施費或報價措施費為零的霸王誤導(dǎo)也不作限制。

當前，正處在中央政府和地方政府共同配套投資十多萬億人民幣，實施加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以拉動內(nèi)需、抗御金融海嘯的關(guān)鍵時期，確?；A(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的安全、質(zhì)量和加大投資本身一樣重要。前車之鑒，本市更應(yīng)從杭州地鐵塌陷事故中吸取教訓，在基礎(chǔ)設(shè)施項目招投標管理中采取有效措施取締最低價中標或質(zhì)量、安全措施費為零的投標文件。為此建議：

一、修改《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》，明確規(guī)定建設(shè)工程招投標不允許最低價中標。

我國《招標投標法》第33條規(guī)定：“投標人不得以低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標?！狈梢?guī)定以低于成本報價等同騙取中標。國務(wù)院的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第10條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標，不得任意壓縮合理工期。建設(shè)單位不得明示或者暗示設(shè)計單位或者施工單位違反工程建設(shè)強制性標準，降低建設(shè)工程質(zhì)量?！币虼?我國法律、法規(guī)都規(guī)定實行合理低價中標而禁止最低價中標。前幾年廈門等地推行最低價中標明顯違反了我國法律的禁止性規(guī)定，客觀上已造成非常惡劣的實際效果。如果最低價中標在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也推行的話，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高危險性和高風險性，必將產(chǎn)生重大安全、質(zhì)量事故頻發(fā)的嚴重后果。杭州市地鐵事故發(fā)生后政府動用大量人力、物力實施搶險救災(zāi)，其實際效果非但沒有節(jié)約成本反而造成更大的損失。本市于1997年3月1日施行的《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》相關(guān)內(nèi)容中并沒有明確規(guī)定不允許最低價中標。上海市建委在1999年頒布的滬建建（99）第0432號《關(guān)于進一步加強上海市建設(shè)工程施工招標投標管理的若干規(guī)定（試行）》中規(guī)定：“可試點和逐步推廣國際招標慣例合理低價的評標方法，即不設(shè)標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經(jīng)分析論證認定其技術(shù)先進、方案可行、報價合理的即為中標，高標者不予考慮，以促進技術(shù)進步，并逐步與國際接軌。”此外，滬建建[2003]57號《關(guān)于<加強和完善建設(shè)工程招標投標管理規(guī)定>的通知》又規(guī)定：“根據(jù)不同工程規(guī)模和類型采用不同評標辦法。施工招標可采用‘經(jīng)評審的最低投標價中標法’、‘綜合評分法’等評標辦法?！鄙鲜稣?guī)章和規(guī)范性文件中雖對于合理低價中標進行了規(guī)定，但定義并不明確、標準并不統(tǒng)一而且效力層次也不夠高，為此，建議本市建設(shè)主管部門及時修改《上海市建設(shè)工程承發(fā)包管理辦法》，梳理和修訂相關(guān)政府規(guī)范性文件，提升該重要規(guī)定的法律層次，明確規(guī)定本市在基礎(chǔ)設(shè)施招投標時嚴格執(zhí)行合理低價中標制度，堅決取締基礎(chǔ)設(shè)施工程的最低價中標或安全質(zhì)量措施費為零的投標報價。

二、招標管理部門應(yīng)加強對招標文件的審查，對招標人基于優(yōu)勢地位和利用投標人急于中標的心態(tài)采取誘導(dǎo)投標人低價報價的傾向要進行干預(yù)。

在建設(shè)工程招投標實踐中，招標人往往會利用投標人在激烈競爭背景下急于中標的心態(tài)，在招標文件中作要求不計取相關(guān)費用或不當讓利的種種提示。例如，有一工程項目的招標文件明確工程采取定額計價，要求投標文件的讓利幅度在工程總價下浮12%至17%之間確定。投標人為了中標只能在下浮幅度范圍內(nèi)的高值取定讓利幅度為15.28%，而定額規(guī)定招標工程的法定利潤標準為8.1%，如果承包人不偷工減料則一定要虧本。有的招標文件要求投標人在投標文件中明確是否計取超高費、安全、質(zhì)量措施費等等。投標人在這種招標文件的提示下，為了中標就承諾不計取相關(guān)費用，于是工程施工的安全、質(zhì)量的措施就只能由承包人貼錢才能得到保證。而承包商是商人，商人是以實現(xiàn)利潤為目的的，那么犧牲的只能是施工安全和工程質(zhì)量了。因此，工程招標主管部門在審查招標文件時應(yīng)嚴格把關(guān)，對處于市場優(yōu)勢地位的招標人的招標文件要加強審查，對明顯的帶有要求投標人不當讓利和低于成本報價的提示，應(yīng)依法進行干預(yù)，應(yīng)要求招標人對招標文件進行修改，把影響工程安全、質(zhì)量的在造價方面的先天不足在招投標過程中就避免掉。

三、主管部門在建設(shè)工程評標時僅要求去掉一個最低投標報價，不足以解決發(fā)承包雙方共同的低價中標的主客觀原因，應(yīng)明確提倡中標報價為合理低價，對何為成本價要作出明確界定，在基礎(chǔ)設(shè)施工程招標中應(yīng)堅決取締低于工程成本的最低價中標。

在建設(shè)工程招投標的操作實踐中，本市建設(shè)主管部門對最低價中標事實上是有所限制的，有些工程項目的評標辦法就明確規(guī)定評標范圍要去掉一個最低報價，以體現(xiàn)排除最低價中標。但比較招投標雙方對于降低成本和追求中標的主客觀原因而言，僅有去掉一個最低投標價的措施遠遠不足以控制最低價中標的弊端。在控制最低價中標的實踐操作中，難以評判的在于什么是低于成本價？行業(yè)內(nèi)一般的共識是：凡適用定額標準計價的，由于定額本身有利潤的明確規(guī)定，投標人讓利幅度超過定額規(guī)定的利潤標準的即可認定為低于成本價。難題在于在當事人不適用定額標準而是自行約定的協(xié)議價，也即以企業(yè)成本價即市場價或雙方約定的固定價作為計價依據(jù)時，如何認定投標報價是否低于成本價？對此，建議主管部門對建筑業(yè)企業(yè)成本價要作定義，對企業(yè)成本構(gòu)成尤其是有關(guān)安全、質(zhì)量的成本構(gòu)成及其審核辦法要作相應(yīng)規(guī)定。如果因為對施工企業(yè)成本的核定有一定的難度就放棄審查或管理，對明顯的采用企業(yè)成本價實現(xiàn)最低價中標不進行干預(yù)，那么嚴格執(zhí)行法律明確規(guī)定的禁止最低價中標就只能成為一句空話，預(yù)防因低于成本價而造成重大安全或質(zhì)量事故也會成為一句空話。

四、要擴大工程造價專業(yè)人員在評標專家中的比例，評標專家在評標時應(yīng)出具中標人的投標報價是否低于成本價的書面結(jié)論，并明確專家個人簽名的法律責任。

我國《招標投標法》第37條規(guī)定對建設(shè)工程的招標要有專家進行評標。該法第41條規(guī)定：“中標人的投標應(yīng)當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。”因此評標委員會和評標專家應(yīng)有義務(wù)廓清投標人的報價是否低于成本價，依法應(yīng)排除低于成本的報價。既然法律對評標委員會應(yīng)排除最低價中標有明確的要求，為什么還會有法不依，對最低價中標有禁不止呢？原因有二：第一，建設(shè)項目評標委員會中熟悉工程造價的專家人數(shù)不夠，對投標報價是否低于成本價評審不嚴或者不作評判；第二，評標專家個人對評標結(jié)論雖有簽名卻未明確個人簽名的法律責任。按國際慣例，工程評標專家個人的簽名具有嚴格的法律責任，如發(fā)現(xiàn)簽名確認的結(jié)論有錯，或者弄虛作假，專家要被取消個人資格并終身不得重新獲得相應(yīng)資格，嚴重的還要追究刑事責任。因此建議：一方面主管部門要擴大工程項目評標委員會中造價方面專家的比例，使評標委員會能夠切實承擔法律規(guī)定的排除最低價中標的責任；同時要制定評標專家個人簽名的法律責任制度，明確專家不得逾越的操守紅線。一旦發(fā)生安全質(zhì)量事故追究有關(guān)責任人時，評標專家如有責任也要一并處理，以儆效尤。

五、加強對當事人標后讓利簽訂的黑白合同的履約檢查，發(fā)現(xiàn)當事人違反《招標投標法》第46條的規(guī)定，對中標價作實質(zhì)性改變的應(yīng)責令限時改正。

我國《招標投標法》第46條規(guī)定當事人中標后在簽訂合同時對中標的實質(zhì)性內(nèi)容不得改變。在實踐中，建設(shè)主管部門監(jiān)督招投標和合同備案之后，當事人的對策一般就在中標合同簽約、備案后，又另行簽訂與中標合同在造價計價和費用計取的實質(zhì)性條款不一致的私下合同即黑合同，雙方實際履行的是黑合同。盡管最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條已規(guī)定，黑白合同以備案的中標合同即白合同作為工程價款結(jié)算的依據(jù)。但這只是當事人形成糾紛訴到法院后的處理原則，如果因此發(fā)生安全、質(zhì)量事故的，運用這一處理原則時事故已經(jīng)發(fā)生，亡羊已經(jīng)不能補牢了。

實踐證明：對合理低價中標的合同的依約履行，真正能起作用的仍是行政主管部門。市場要求政府主管部門能夠管住最低價中標和按中標結(jié)果履行合同，主管部門管住了就是監(jiān)督有效，沒管住就是監(jiān)管不力。就如杭州發(fā)生地鐵事故，國務(wù)院安委會總結(jié)的五個主要原因中的一個，即地方政府監(jiān)管不力。因此建議本市主管部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理單位熟悉現(xiàn)場的優(yōu)勢，要求監(jiān)理單位協(xié)助加強履約檢查，把對基礎(chǔ)設(shè)施工程招投標和對建筑市場的監(jiān)督管理結(jié)合起來，把招投標的監(jiān)督管理責任延申到簽約后的履約階段，把問題發(fā)現(xiàn)在發(fā)生事故之前，這才是真正有效的監(jiān)督和管理。通過加強履約的過程檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施并責令限時改正，才能防患于未然，把重大安全質(zhì)量事故杜絕在履約過程中。