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朱樹英：民訴法修改須明確不予立案的范圍

來源：法制日報     日期：2012-01-04         閱讀：3,473次

朱樹英：民訴法修改須明確不予立案的范圍

“民者,國之根本”。民事訴訟法是廣大人民群眾進行民事訴訟活動,實現(xiàn)民事權(quán)益的基本法律保障。繼刑事訴訟法修改提到全國人大議事日程之后,另一部重要法律民事訴訟法也迎來了大修。10月29日,全國人大常委會在其網(wǎng)站上公布了民事訴訟法修正案草案,向社會公開征集意見。 

民訴法的修改引起了社會各界的廣泛關(guān)注。作為全國民事律師的代表,全國律協(xié)民事業(yè)務(wù)委員會如何看待此次民訴法的修改?對草案將提出哪些建議? 

帶著這些問題,法制網(wǎng)與全國律協(xié)合辦的“影響力?中國律師系列訪談”本期邀請了全國律協(xié)民事專業(yè)委員會主任朱樹英律師,就民事訴訟法修改的相關(guān)熱點話題展開對話。 

修法應(yīng)以保障當事人訴權(quán)為立法取向 

主持人:針對已經(jīng)公布的草案,全國律協(xié)民事專業(yè)委員將如何征集律師意見、發(fā)出代表律師界的聲音? 

朱樹英:全國律協(xié)對此非常關(guān)注,已決定由全國律協(xié)主辦、由我們民委會和憲法與人權(quán)專業(yè)委員會共同承辦,于本月27日在北京合作舉辦以“《民事訴訟法》修改的律師視角”為題的一個專題論壇,我們將組織全國律師對草案進行認真討論,動員全國律師集思廣益,提出完善的修改的意見和建議。 

主持人:現(xiàn)行民事訴訟法于1991年通過,距今已經(jīng)20年。這次修改是2007年對其修改以來的第二次修改。為何時隔不到五年,民訴法又要進行修改?民訴法修改的指導(dǎo)思想是什么? 

朱樹英:相對于07年的局部修改,本次修改應(yīng)當是一次比較全面的修改。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展,民事案件數(shù)量不斷增多,新的案件類型不斷出現(xiàn),民訴法的規(guī)定在一些方面已經(jīng)不能完全適應(yīng)群眾的司法需求,有必要進一步予以較全面的修改和完善。 

這次修改應(yīng)當是一次“中修”,應(yīng)以保障當事人行使訴訟權(quán)利為立法的本位和基本取向,依法保障公民的司法訴訟權(quán)利和法律救濟權(quán)利。 

主持人: 有觀點認為民訴法非大修不足以濟事,您怎么看?您對民事訴訟法草案總體如何評價? 

朱樹英:這個“修”至少應(yīng)是中修,因為小修不足以解決很多問題;而大修要重新再來過沒有必要,原來很多規(guī)定還是管用的。已公布的這次修改草案有很多亮點,公益訴訟、小額訴訟一審終審、裁判文書公開、行為保全等規(guī)定都是進步之處。但令人遺憾的是,有些在民事活動中亟待解決的問題在這次修改中并沒有涉及,比如說民事案件的立案難和“不予立案”的問題。 

法院不予受理的案件依法應(yīng)明確規(guī)定 

主持人:如您說言,盡管訴訟難在我們執(zhí)法為民的總體指導(dǎo)思想下有所緩解,但是立案門檻過高的問題在實踐中還是沒有太大的改觀。您認為民事訴訟法應(yīng)從哪些方面來回應(yīng)解決立案難問題? 

朱樹英:我認為要解決立案難,至少有兩個方面民訴法要作明確規(guī)定:首先是要對法院不予受理的案件作出明確的規(guī)定。訴訟是老百姓保護自己權(quán)益的最后一道屏障,哪些情況不予立案應(yīng)由法律來明確規(guī)定?，F(xiàn)在有些地方法院,由于案件積壓等各種原因,對民事訴訟請求常常是不理不問,既不立案,也不作不立案的裁定。此外,有的地方法院還因為一些行政機關(guān)的指示,通過內(nèi)部通知或者指導(dǎo)意見等方法,規(guī)定某些案件“不予立案”,以越權(quán)解釋、變相立法的方式,剝奪了當事人的法律救濟權(quán)利。因此,建議民事訴訟法修改草案應(yīng)該明確法院不予受理的案件的范圍,并規(guī)定“人民法院不接受任何行政機關(guān)、社會團體或其它單位以提議、通知或要求等形式,限制法院不予受理案件的范圍。” 

此外,要解決百姓訴訟難問題的另一重要方面,是民事訴訟法對法院指定管轄要做進一步限定。 

主持人:原有民訴法中第三十七條“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,由上級人民法院指定管轄?！睘槭裁匆薷?具體應(yīng)如何完善? 

朱樹英:指定管轄初衷是好的,是為了讓有利害關(guān)系的法院回避管轄,但在實踐中,指定管轄和地方保護主義很多時候卻是聯(lián)在一起的,反而導(dǎo)致了當事人立案無門起訴難。有個典型的案子,1億多標的額的案件依法本應(yīng)由省高院受理的,但因地方保護等因素影響,省高院和市中院卻通過兩次指定管轄讓區(qū)法院受理了;而要告的正是區(qū)政府,這樣當事人還能告嗎?因此,建議民事訴訟法修改草案要明確限定受指定管轄的法院,比如規(guī)定符合什么條件的法院才可以被指定管轄,或者用排除性規(guī)定“涉及利害關(guān)系的法院不能被指定管轄”。 

公益訴訟要給一條路讓百姓走 

主持人:近十幾年來,公益訴訟一直是社會關(guān)注的熱點問題。這次草案創(chuàng)設(shè)了公益訴訟,很多人評價這是一個歷史進步,您怎么看? 

朱樹英:公益訴訟在我國立法上一直是空白。特別是這次環(huán)渤海漏油事件的發(fā)生,讓公益訴訟的立法更加迫在眉睫,這次修改草案創(chuàng)設(shè)公益訴訟應(yīng)當說是一個重要突破,但還有一些需要完善的問題,比如誰有權(quán)利提起公益訴訟?公共利益范圍如何界定?公益訴訟程序如何細化?等等。 

主持人:提起公益訴訟的主體限定為“有關(guān)機關(guān)或社會團體”是否合理? 

朱樹英:現(xiàn)有草案規(guī)定對公益訴訟的主體限制得比較嚴格,僅局限在有關(guān)機關(guān)和社會團體,這是值得商榷的,也是不合理的。因為公益訴訟既然是公益的,就不能僅限定機關(guān)團體對公共利益負有義務(wù),一般的老百姓如果他有這個能力,想為公眾利益而起訴也應(yīng)當允許。其實這么多年來,推動公共利益的案件很多都是一些有社會責任感的個人在做。 

所以公益訴訟的專門條款應(yīng)增加規(guī)定在什么情況下允許公民個人也可以向人民法院提起公益訴訟,或者至少在有關(guān)機關(guān)或社會團體后面加個“等”,總要給一條路讓百姓走。 

主持人:公益訴訟的程序方面是否有什么需要完善? 

朱樹英:對現(xiàn)實中“有關(guān)機關(guān)、社會團體”難以作為從而不作為的情況,立法應(yīng)增加補救性程序的規(guī)定。此外,公益訴訟怎么提起、法院怎么審理、如何防止濫訴、案外人如何加入訴訟、訴訟費用如何承擔、判決的效力范圍等都有必要進行一些程序性的細化規(guī)定。 

小額訴訟數(shù)額不應(yīng)一刀切 

主持人:規(guī)定5000元以下的小額案件一審終審是這次修改的又一亮點,您認為這一制度有什么意義? 

朱樹英:在小額糾紛數(shù)量不斷增加,現(xiàn)行的簡易程序已經(jīng)不能適應(yīng)高效、低成本解決小額糾紛的情況下,設(shè)置專門的小額訴訟很有必要。它避免了法院不管案件大小設(shè)立一樣的訴訟程序,有利于簡化訴訟程序、節(jié)約司法資源、提高糾紛解決的訴訟效率,從而也能減少當事人的訴累。 

主持人:有人擔心規(guī)定5000元“一刀切”做法實踐中難于操作。我國東部發(fā)達地區(qū),標的額5000以下的案件幾乎沒有;但在一些貧困的地方,5000元的案件就可能不是小案件。如何解決? 

朱樹英:數(shù)額的確定是一個立法技巧問題,有多種解決方案,例如直接根據(jù)國民平均收入比例作出相對統(tǒng)一的上限規(guī)定,或者設(shè)定一個幅度3000-5000元或5000到10000以下,這樣各個地方就可以在自由裁量的幅度范圍內(nèi)結(jié)合本地實際具體加以規(guī)定,但不得超過最高限度。 

主持人:小額案件一審終審是否會導(dǎo)致當事人因程序簡化而喪失了救濟渠道? 

朱樹英:小額訴訟只是將二審終審變成了一審終審,但當事人仍有申訴這一權(quán)利救濟的渠道,不服判決還是可以提起再審,法律規(guī)定在特殊情形給予救濟的機會,因此小額訴訟不會因一審終審而使當事人喪失救濟渠道。 

監(jiān)督執(zhí)行活動是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之意 

主持人:原有民訴法僅規(guī)定了檢察院對審判活動有權(quán)進行監(jiān)督,這次修改為對執(zhí)行活動也有權(quán)進行監(jiān)督。有人認為這使檢察權(quán)對民事活動的監(jiān)督實至名歸,但是也有人認為這樣可能導(dǎo)致檢察權(quán)的過度擴張,您怎么理解? 

朱樹英:檢察院是國家的法律監(jiān)督部門,負有監(jiān)督國家法律正確實施的責任。原本所有民事活動都應(yīng)納入法律監(jiān)督的范疇,這是檢察機關(guān)的義務(wù)和責任,也是檢察監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。 

檢察監(jiān)督是目前對于民事訴訟活動最有效的監(jiān)督方式,存在的主要問題是檢察監(jiān)督總體不夠而不是被濫用,也就是檢察監(jiān)督在民事訴訟活動中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,并且,檢察院的檢察建議書也只是建議權(quán),沒有決定權(quán),最終能否被采納還是法院定的,大可不必顧慮檢察權(quán)濫用的問題。 

主持人:草案增加規(guī)定“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害社會公共利益的,應(yīng)當提出再審檢察建議或者提出抗訴”又是出于什么考慮? 

朱樹英:實踐中發(fā)生了不少通過案外的假調(diào)解來轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避債務(wù)或者規(guī)避法律、損害公共利益的情況。法院審判時可能尚未形成證據(jù),法院對此并不了解,判決后才發(fā)現(xiàn)已形成既成事實,因此增加檢察院對調(diào)解書的主動監(jiān)督是很有必要的。 

主持人:如果最終確立了這兩項檢察監(jiān)督的新內(nèi)容,在實踐操作中還應(yīng)做好哪些配套工作? 

朱樹英:其一,檢察機關(guān)民事案件檢察監(jiān)督的人力不足,需增加相應(yīng)的人員配置;其二,這一規(guī)定還比較籠統(tǒng),要通過司法解釋細化操作,規(guī)定檢察機關(guān)對執(zhí)行過程和調(diào)解書如何進行有效監(jiān)督,使檢察監(jiān)督落到實處。例如,可增加“檢察院在設(shè)定的時段內(nèi)按一定的比例定期抽查法院的調(diào)解書,或者直接規(guī)定調(diào)解書應(yīng)當給檢察院備案?！边@樣才讓檢察院的監(jiān)督有渠道,有操作性,能夠及時發(fā)現(xiàn)調(diào)解書是否損害公共利益。