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2021年8月25日下午，上海市第十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市城市更新條例》（以下簡稱“《更新條例》”），并于9月1日正式施行。這部《更新條例》的出臺，在上海城市更新法規(guī)政策體系中處于什么樣的地位？它的內(nèi)在理念是什么？和本市之前的政府規(guī)章、政策文件及其它城市的城市更新法規(guī)相比，又有哪些亮點(diǎn)特色？本文將從《更新條例》的體系、理念、可復(fù)制的行動模式、保障等角度進(jìn)行詳細(xì)地分析和解讀。
一、體系：上海首部有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)
在《更新條例》出臺之前，上海有關(guān)城市更新的規(guī)定主要為2015年的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)[2015]20號文）、2017年的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（滬規(guī)土資詳[2017]693號文）及《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（滬府發(fā)[2017]50號文）等地方規(guī)范性文件。
作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海的城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入到從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。20號文、693號文等規(guī)范性文件的很多規(guī)定已漸漸落后城市的更新迭代，無法應(yīng)對和滿足新階段下的城市更新發(fā)展要求。同時，這些文件效力等級多數(shù)為地方政府規(guī)章，沒有一個地方性法規(guī)級別的規(guī)定，上海城市更新法規(guī)政策體系建設(shè)很不完善。2021年1月27日，上海市第十五屆人民代表大會第五次會議批準(zhǔn)通過了《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“《綱要》”）。在《綱要》中，城市更新被提及12次，其中重點(diǎn)提出要“完善城市更新法規(guī)政策體系”。
此次通過的《更新條例》是上海首部有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)，也是繼深圳之后，全國范圍內(nèi)的較早出臺有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)。它的出臺改變了上海在城市更新領(lǐng)域無地方性法規(guī)的局面，初步完成了《綱要》所提出的“完善城市更新法規(guī)政策體系”要求，也讓新階段之下的上海城市更新工作有了法規(guī)的指引。
二、理念： “人民城市“貫穿始終的《更新條例》
《更新條例》共有五章六十四條，篇幅略多于滬府發(fā)[2015]20號文及滬規(guī)土資詳[2017]693號文之和，部分內(nèi)容來自于20號文及693號文。但《更新條例》并非20號文及693號文的簡單繼承，大部分內(nèi)容是根據(jù)上海城市更新新階段的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要而新增的。相較于20號文及693號文，《更新條例》最大的繼承和發(fā)展在于將“人民城市“理念貫穿于全篇始終?！陡聴l例》第一條開宗明義便規(guī)定城市更新要” 踐行人民城市重要理念“，這一理念也貼合了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》的精神。
（一）《更新條例》將“人民城市人民建“落到實(shí)處
如前文所述，上海的城市更新正從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，內(nèi)涵提升最重要的力量不在政府部門，而在于人民群眾?！陡聴l例》在條文設(shè)置上就規(guī)定了大量人民參與城市更新、城市建設(shè)的條款，部分舉例如下：
1．城市更新專家委員會制度
城市更新專家委員會制度是《更新條例》新設(shè)定的一個制度，根據(jù)《更新條例》第八條、第十八條、第二十四條等條款的規(guī)定，由各行各業(yè)的專業(yè)人士所組成的專家委員會在城市更新計劃、指引、方案的編制過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如城市更新計劃需經(jīng)專家委員會評審、城市更新指引應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會和社會公眾的意見、區(qū)域更新方案應(yīng)附專家委員會的采納情況和說明等等。
2．城市更新公眾參與機(jī)制
城市更新公眾參與機(jī)制是《更新條例》對滬府發(fā)[2015]20號文所進(jìn)行的發(fā)展和完善。20號文僅規(guī)定了城市更新區(qū)域評估階段的公眾參與，而根據(jù)《更新條例》第九條的規(guī)定，公眾在城市更新活動的全流程都可參與，并明確規(guī)定了公眾參與城市更新活動的四項權(quán)利，即知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
3．零星更新制度
根據(jù)《更新條例》的規(guī)定，城市更新活動主要由市、區(qū)人民政府遴選的更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)。但同時設(shè)置特殊的零星更新制度，根據(jù)該制度，零星的更新項目不需要遴選更新統(tǒng)籌主體，可由物業(yè)權(quán)利人直接實(shí)施，且物業(yè)權(quán)利人還可與市場主體合作進(jìn)行實(shí)施。零星更新制度充分體現(xiàn)了“人民城市人民建“的理念。
人民城市人民建不僅僅是一句口號，《更新條例》通過城市更新專家委員會制度、城市更新公眾參與機(jī)制、零星更新制度等一個個具體的規(guī)定，將人民城市人民建的理念實(shí)實(shí)在在地納入到法規(guī)之中，充分保證了人民參與城市更新的權(quán)利。
（二）《更新條例》體現(xiàn)“人民城市為人民”的理念
“人民城市“的另外一層理念是”人民城市為人民“，《更新條例》從城市更新的原則，計劃、指引、方案的編制，城市更新的實(shí)施等方面都體現(xiàn)了”人民城市為人民“的理念。
1．“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”等原則的創(chuàng)設(shè)
“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”是《更新條例》新創(chuàng)設(shè)的城市更新兩大原則，實(shí)際上在滬府發(fā)[2015]20號文中，也有體現(xiàn)綠色、低碳、民生等方面的內(nèi)容，但并沒有將其納入到原則的高度?！陡聴l例》將“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”提至原則的高度，也體現(xiàn)了政府在城市更新的新階段下，造福人民的決心。
2．公共利益貫穿城市更新始終
經(jīng)筆者統(tǒng)計，“公共”二字在《更新條例》中被提起高達(dá)25次，公共利益貫穿上海城市更新活動的始終。如《更新條例》第二條規(guī)定城市更新要加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，第十四條規(guī)定公共服務(wù)設(shè)施薄弱的區(qū)域優(yōu)先考慮更新，第二十二條規(guī)定編制規(guī)劃實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)確保公共利益，第二十八條規(guī)定城市更新活動應(yīng)當(dāng)優(yōu)先對公共服務(wù)設(shè)施提升和改造、加強(qiáng)公共停車場（庫）建設(shè)，第三十六條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)安排資金對涉及公共利益的城市更新項目予以支持等等。
無論是“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”等原則的創(chuàng)設(shè)，還是公共利益貫穿城市更新始終，都彰顯了上海城市更新要“人民城市為人民”的決心。
三、模式：城市更新指引、行動計劃、實(shí)施三位一體
相比深圳城市更新項目的如火如荼，上海的城市更新項目一直以來并沒有那么火熱。一方面是因?yàn)樯钲诘某鞘懈率菑V義概念上的城市更新，范圍更廣，而上海的城市更新則是狹義上的城市更新，僅限于建成區(qū)內(nèi)改善城市空間形態(tài)和功能；另一方面則是因?yàn)樯钲谟幸惶讟?biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的城市更新行動模式，即從城市更新單元計劃制定——城市更新單元規(guī)劃編制——城市更新實(shí)施主體確認(rèn)——原有建筑物拆除和不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記——國有建設(shè)用土使用權(quán)出讓——開發(fā)建設(shè)——回遷安置，而在上海，在《更新條例》出臺之前，無論是滬府發(fā)[2015]20號文還是滬規(guī)土資詳[2017]693號文，都缺乏標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的行動模式的規(guī)定
有鑒于此，2021年初的《綱要》明確提出上海要“探索城市有機(jī)更新中的實(shí)施路徑、推進(jìn)方式和資源利用機(jī)制，形成可復(fù)制的城市更新行動模式”。新出臺的《更新條例》在20號文和693號文的基礎(chǔ)上，確定了一套標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的城市更新行動模式，即指引、行動計劃、實(shí)施三位一體的行動模式，這也讓上海城市更新項目的活躍成為了可能。具體行動模式如下圖：
（一）指引、行動計劃、區(qū)域更新方案編制的差異
根據(jù)《更新條例》所確定的城市更新行動模式，在城市更新活動中會涉及到最為重要的指引、行動計劃、區(qū)域更新方案的編制，三份文件的編制不僅有先后順序，在編制主體、內(nèi)容、審核發(fā)布流程等方面皆所不同，具體如下表：
名稱 |
編制主體 |
必備內(nèi)容 |
審核發(fā)布流程 |
|
《城市更新指引》 |
市規(guī)劃資源部門會同其它各部門 |
應(yīng)當(dāng)明確城市更新的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施策略、保障措施等內(nèi)容，并體現(xiàn)區(qū)域更新和零星更新的特點(diǎn)和需求。編制城市更新指引過程中，應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會和社會公眾的意見。 |
市人民政府審定后向社會發(fā)布，并定期更新。 |
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《城市更新行動計劃》 |
區(qū)人民政府。如跨區(qū)，由市人民政府指定 |
應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域范圍、目標(biāo)定位、更新內(nèi)容、統(tǒng)籌主體要求、時序安排、政策措施等。 |
更新行動計劃經(jīng)專家委員會評審后，由編制部門報市人民政府審定后，向社會公布。 |
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《區(qū)域更新方案》 |
（1）更新統(tǒng)籌主體編制 （2）零星更新項目，由物業(yè)權(quán)利人編制。 |
規(guī)劃實(shí)施方案、項目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營要求等內(nèi)容。 |
更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)將區(qū)域更新方案報所在區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門，并附具相關(guān)部門、專家委員會和利害關(guān)系人意見的采納情況和說明。區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門論證后予以認(rèn)定，并向社會公布。 |
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（二）更新統(tǒng)籌主體的遴選規(guī)則
除零星更新項目由物業(yè)權(quán)利人自行實(shí)施外，更新統(tǒng)籌主體是整個城市更新行動模式中最重要的一個主體之一，也是城市更新項目能否順利開展下去的關(guān)鍵。根據(jù)《更新條例》第二十條的規(guī)定，它主要是由市、區(qū)人民政府按照公開、公平、公正的原則進(jìn)行遴選，具體的遴選機(jī)制尚未出臺。需要注意的是，如屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府也可以指定更新統(tǒng)籌主體。
（三）公有舊住房征收的處理模式
解決和破解城市更新搬遷難的問題，是每一個城市在進(jìn)行城市更新時都不得不面對的問題，不同于深圳的“個別征收+行政訴訟”制度，上?！陡聴l例》則是根據(jù)多年來積累的經(jīng)驗(yàn)，對公有舊住房采取調(diào)解、決定、申請執(zhí)行模式，具體如下圖：
四、全面的城市更新保障措施
《更新條例》在20號文和693號文的基礎(chǔ)上，增設(shè)城市更新的保障章節(jié)，該章節(jié)共有15條，接近占整個《更新條例》的四分之一的篇幅，從資金支持、稅收優(yōu)惠、用地指標(biāo)、土地政策支持、公房承租權(quán)等多方面多渠道地保障城市更新項目的健康有序開展。具體如下：
五、小結(jié)
作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海的城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入到從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。在這樣一個新的階段，出臺效力級別較高的地方性法規(guī)《更新條例》，無疑對上海城市更新法規(guī)政策體系的建設(shè)和完善起到積極的推動作用；《更新條例》貫穿始終的“人民城市人民建，人民城市為人民”理念也彰顯了上海城市更新要“人民城市為人民”的決心；《更新條例》按照城市更新指引、行動計劃、實(shí)施三位一體的規(guī)定，也給了上海城市更新提供了標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的行動模式，從而促進(jìn)城市更新更好的發(fā)展；資金支持、稅收優(yōu)惠、用地指標(biāo)、土地政策支持、公房承租權(quán)等多方面多渠道地城市更新保障措施也利于推動城市更新項目健康有序地開展。
隨著條例的出臺，上海城市更新的大幕即將拉開。城市更新也將成為上海律師新增業(yè)務(wù)的風(fēng)口，政府、物業(yè)權(quán)利人、投資主體等在城市更新項目實(shí)施中都需要專業(yè)律師提供專業(yè)法律服務(wù)。上海的律師應(yīng)抓緊學(xué)習(xí)、研究城市更新條例，在項目實(shí)施中探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升專業(yè)服務(wù)能力。
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