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政府購買法律服務(wù) 對接機(jī)制的若干思考

2013年第12期    作者:唐文華    閱讀 9,946 次

　　黨的十八大報告提出了全面推進(jìn)依法治國的方略。2010年，上海市委作出《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設(shè)中重要作用的若干意見》中指出：“要把購買律師法律服務(wù)納入年度財政專項預(yù)算，堅持誰委托、誰支付的原則，不斷強(qiáng)化各級政府購買法律服務(wù)的意識?！备骷壵趯嵤┻^程中，對積極推進(jìn)購買法律服務(wù)制度、繼續(xù)深化公益法律服務(wù)體系、建立完善法律服務(wù)對接機(jī)制等方面進(jìn)行了有益的探索與實踐。

　　政府購買法律服務(wù)，是指政府使用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的律師事務(wù)所購買律師法律服務(wù)的一項制度安排，屬政府采購范疇，適用《中華人民共和國政府采購法》。所謂“對接機(jī)制”，是指將政府所需求的法律服務(wù)項目，與具有專業(yè)資質(zhì)且最合適的律師事務(wù)所（律師）有機(jī)銜接、落實，有效完成法律服務(wù)項目事項的工作方法和機(jī)理。

　　  一、建立政府購買法律服務(wù)對接機(jī)制應(yīng)根據(jù)《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定

　?。ㄒ唬┱少徑M織模式

　　2003年1月1日起施行的《政府采購法》規(guī)定：“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合?！奔胁少從夸洠菓?yīng)當(dāng)集中采購的貨物、工程和服務(wù)品目類別項目；采購限額標(biāo)準(zhǔn)，是集中采購目錄以外應(yīng)實行政府采購的貨物、工程和服務(wù)品目類別的最低金額標(biāo)準(zhǔn)。上海市10多年來就實行集中采購法律服務(wù)項目，采購限額標(biāo)準(zhǔn)為人民幣50萬元以上。

　　（二）政府采購方式

　　《政府采購法》規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購?！庇忠?guī)定政府采購采用以下方式：一是公開招標(biāo)；二是邀請招標(biāo)；三是競爭性談判；四是單一來源采購等。上海市政府在1998年12月24日就發(fā)布了《上海市政府采購管理辦法》，經(jīng)歷年來相關(guān)配套法規(guī)的出臺，政府與供應(yīng)商的對接機(jī)制相當(dāng)完備，但集中采購法律服務(wù)項目尚未發(fā)育成熟。

　　（三）政府采購模式、方式與法律服務(wù)的對接

　　分析政府購買的法律服務(wù)的特殊性，不屬被政府作為采購人可歸集形成采購規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，屬于非通用的僅對某部門、某系統(tǒng)、某事項有特殊要求的服務(wù)項目。在政府采購組織模式和方式上大多由實施部門依法自行采購。故建立政府購買法律服務(wù)對接機(jī)制是有法可依、情事所需的。

　　目前的關(guān)鍵是有關(guān)方面和部門要結(jié)合市、區(qū)公共法律服務(wù)全覆蓋工作體系構(gòu)建工作指標(biāo)，細(xì)化編制法律服務(wù)項目政府采購預(yù)算，向各級政府及財政部門上報項目建議書及建議計劃，在源頭上將政府購買法律服務(wù)項目的標(biāo)的落實好，從而才能推進(jìn)對接機(jī)制的建立和完善。

　　  二、建立政府購買法律服務(wù)對接機(jī)制是落實政府購買法律服務(wù)制度的重要環(huán)節(jié)

　　政府購買法律服務(wù)，是政府發(fā)揮律師作用，不斷推進(jìn)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府建設(shè)，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新、社會建設(shè)發(fā)展的一項重要工作。由此可見，該項工作中責(zé)任主體是政府，服務(wù)主體是律師。

　　基于上述法律服務(wù)的特殊性分析，及司法行政部門熟悉了解雙方主體情況的特定作用，落實政府購買法律服務(wù)的對接任務(wù)目前便責(zé)無旁貸地落到了司法行政部門，以及律師協(xié)會（律工委）。

　　筆者從徐匯區(qū)了解到，政府購買法律服務(wù)，從性質(zhì)上看，可分為政府消費(fèi)類法律服務(wù)和政府提供類法律服務(wù)。區(qū)司法局為建立法律服務(wù)對接平臺，作出了有益的嘗試，而且其他區(qū)縣也有諸多創(chuàng)新經(jīng)驗。

　?。ㄒ唬┱M(fèi)類法律服務(wù)

　　該項服務(wù)是政府部門為維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能所需的各種專業(yè)法律服務(wù)。主要有：1、規(guī)范性文件的制定調(diào)整、政府信息公開的事先法律審查；2、重大工程或項目決策投資、重大民生工作安排的合法性與可行性論證；3、房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧鞒膛c方案的合法性評估；4、重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估；5、信訪積案核查；6、政府采購、投資建設(shè)和重大城市基礎(chǔ)建設(shè)等項目招投標(biāo)，承發(fā)包的法律審查；7、招商引資、經(jīng)濟(jì)項目談判及重大經(jīng)濟(jì)合同的起草審查；8、重大事件、群體性矛盾、突出信訪矛盾的處理和歷史遺留問題的解決；9、國企改制方案的法律審查；10、各種訴訟和非訴訟案件等。

　?。ǘ┱峁╊惙煞?wù)

　　該項服務(wù)是政府部門向社會提供的其職責(zé)范圍內(nèi)的用于滿足社會公共需要的各種專業(yè)法律服務(wù)。在政府通過各種途徑激發(fā)廣大律師的社會責(zé)任感，鼓勵、引導(dǎo)律師為社會提供公益法律服務(wù)，律師志愿為社會穩(wěn)定作奉獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，主要有：1、律師參與人民調(diào)解和訴調(diào)對接活動；2、法律進(jìn)社區(qū)、律師進(jìn)小區(qū)活動；3、開設(shè)法制講座、提供法律咨詢，滿足群眾法律服務(wù)的需求；4、律師在基層指導(dǎo)或參與化解社會矛盾；5、律師為弱勢群體提供法律援助；6、律師參與社區(qū)矯正和安置幫教；7、中小企業(yè)法律服務(wù)；8、提供法律援助等。

　?。ㄈ┫鄳?yīng)的對接機(jī)制

　　根據(jù)區(qū)政府及各部門、各單位的需求，區(qū)司法局、區(qū)律工委建立法律服務(wù)的對接平臺，在加強(qiáng)區(qū)政府法律顧問團(tuán)建設(shè)的同時，做好審核候選律師事務(wù)所（律師）、銜接指導(dǎo)簽訂委托協(xié)議的工作，實現(xiàn)區(qū)司法局和區(qū)律工委負(fù)責(zé)審核推薦律師事務(wù)所（律師）、服務(wù)對象選擇委托、律師事務(wù)所（律師）提供法律服務(wù)的有機(jī)銜接。

　　如徐匯區(qū)南部醫(yī)療中心整體項目，項目法人為徐匯區(qū)衛(wèi)生局，規(guī)劃用地面積約62000平方米，總建筑面積約147000平方米，是區(qū)政府重大民生工程項目，涉及規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、群體性矛盾等眾多法律事務(wù)。該區(qū)司法局根據(jù)區(qū)衛(wèi)生局的需求，會同區(qū)律工委，認(rèn)真篩選律師事務(wù)所、選配律師服務(wù)團(tuán)隊，指導(dǎo)簽訂法律服務(wù)委托協(xié)議，區(qū)司法局、區(qū)律工委同時加強(qiáng)日常監(jiān)督指導(dǎo)。目前工作進(jìn)展穩(wěn)妥，取得較好的對接效果。

　　  三、完善政府購買法律服務(wù)對接機(jī)制需多方共同努力

　　（一）要從政府推進(jìn)律師行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的高度完善政府購買法律服務(wù)對接機(jī)制

　　政府在推進(jìn)法治政府、法治社會建設(shè)中，處理涉法事務(wù)等方方面面需要律師的參與和服務(wù)，政府購買法律服務(wù)將成為常態(tài)化的政府采購項目。而促進(jìn)律師行業(yè)健康有序發(fā)展，維護(hù)律師行業(yè)的公平競爭和提高律師行業(yè)的整體水平也是政府職責(zé)的題中之義，由此思考完善對接機(jī)制事宜，可能有一舉多得之效。

　　1、堅持公開透明、公平競爭、公正和誠信原則。（1）在招募律所時，應(yīng)貫穿優(yōu)質(zhì)優(yōu)先，發(fā)揮政府導(dǎo)向作用的精神，促進(jìn)律所向規(guī)?；?、專業(yè)化、規(guī)范化、品牌化、國際化方向發(fā)展；（2）在評審律所時，要引導(dǎo)律所之間良性有序競爭，以質(zhì)取勝，杜絕低價招攬業(yè)務(wù)和不正當(dāng)競爭。

　　2、妥善設(shè)置參與政府購買法律服務(wù)的律所（律師）的資格和條件?！墩少彿ā返确煞ㄒ?guī)對供應(yīng)商的條件等規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循。在此基礎(chǔ)上，則應(yīng)根據(jù)法律服務(wù)的特點(diǎn)予以具體化和特定化。如：（1）律所規(guī)?；螅▍⑴c信訪、糾紛調(diào)解等人員要求）；（2）專業(yè)化要求（招商引資、項目建設(shè)、國企改制、行政執(zhí)法、勞動人事等領(lǐng)域具有專長的若干知名律師組成的專業(yè)法律服務(wù)團(tuán)隊，專業(yè)優(yōu)勢和過往業(yè)績等）；（3）規(guī)范化要求（管理制度健全、業(yè)務(wù)質(zhì)量控制、勞動合同簽訂履行、社會保險辦理、稅收繳納貢獻(xiàn)、有無行政處罰處分情況）；（4）政治性要求（執(zhí)業(yè)理念、政治素養(yǎng)、社會經(jīng)驗和社會大局觀）：（5）其他要求（過往榮譽(yù)）等。

　　3、合理確定評審標(biāo)準(zhǔn)和方法。（1）不應(yīng)采用最低評價法。在預(yù)算范圍可能的情況下，應(yīng)視情優(yōu)質(zhì)優(yōu)先、按質(zhì)論價；（2）可采用綜合評分法。將價格、專長、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、管理、響應(yīng)熱情等各要素，以及相應(yīng)的比重或權(quán)值在招標(biāo)文件中事先規(guī)定。在評審時，評審人員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立對每個有效參與律所的標(biāo)書進(jìn)行評價、打分，然后匯總評選結(jié)果。

　?。ǘ┮獜呐嘤c發(fā)展專業(yè)化的社會組織的角度完善對接機(jī)制

　　律師行業(yè)是一種特殊的服務(wù)行業(yè)，律師協(xié)會（律工委）是律師依法組成的社會團(tuán)體，受同級政府主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。黨的十八大吹響全面深化改革的號角，緊緊圍繞更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義、深化社會體制改革是全面推進(jìn)依法治國方略之一。隨著《政府采購法》實施細(xì)則的即將出臺和國家逐步完成政府購買公共服務(wù)的頂層設(shè)計，以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念更新，政府購買法律服務(wù)將從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和市場主體的培育和發(fā)展，將逐漸交由專業(yè)化的社會組織提供對接服務(wù)。由此，為盡快培育與發(fā)展專業(yè)化的社會組織應(yīng)當(dāng)及時地制定時間表和路線圖。

　?。ㄈ┮獜陌l(fā)展綜合大所、專業(yè)強(qiáng)所和精品小所的思路完善對接機(jī)制

　　政府購買法律服務(wù)，為律師業(yè)務(wù)提供了新領(lǐng)域，也為律所管理拓展了新思路、迎來了新挑戰(zhàn)。首先，律師、律所應(yīng)當(dāng)選準(zhǔn)專業(yè)方向和功能定位，為能提供政府某部門、某單位該方面專業(yè)的法律服務(wù)打下扎實的自身基礎(chǔ)；其次，應(yīng)當(dāng)組成相對穩(wěn)定的律師專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊，為能應(yīng)對相對復(fù)雜的專業(yè)問題及時提供一專多能的法律服務(wù)；第三，可以考慮調(diào)整或擴(kuò)大律所的規(guī)模，形成人才、專業(yè)等方面的綜合規(guī)模品牌優(yōu)勢，為能充分應(yīng)對疑難復(fù)雜的專業(yè)及其他問題更好地提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。也可以考慮律所與律所的聯(lián)合或聯(lián)盟，積極參與政府采購活動，充分發(fā)揮律師獨(dú)特的作用。●