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事件背景
1、2020年1月20日，國家衛(wèi)生健康委員會經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。
2、為了防控疫情，國務(wù)院及各地方政府紛紛出臺了延遲復(fù)工通知及一系列配套文件，包括暫停部分交通運輸；對本行政區(qū)域內(nèi)傳染病疫區(qū)實施封鎖；限制或者停止集市、集會、影劇院演出以及其他人群聚集的活動；要求各單位停工、停業(yè)、停課等等。其中包括但不限于：
（1）2020年1月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于延長 2020 年春節(jié)假期的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕1號），宣布2020年春節(jié)假期延長至2020年2月2日。
（2）2020年1月27日，上海市人民政府發(fā)布了《關(guān)于延遲本市企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)的通知》，強(qiáng)調(diào)本市區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)不早于2月9日24時前復(fù)工。
（3）2020年1月28日，江蘇省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于延遲企業(yè)復(fù)工的通知》，要求省內(nèi)各類企業(yè)不得早于2020年2月9日24時前復(fù)工。
（4）2020年1月28日，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)時間的通知》，通知稱：各類企業(yè)復(fù)工時間不早于2月9日24時。
（5）2020年1月29日晚21點，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎防控指揮部舉行例行新聞發(fā)布會，通報疫情防控情況。省長王曉東說，當(dāng)前，湖北省的疫情防控處于關(guān)鍵期，經(jīng)過省疫情防控指揮部研究決定：全省各類企業(yè)復(fù)工的時間，不早于2月13日24時；各類學(xué)校延期開學(xué)，具體的開學(xué)時間視疫情的防控情況確定。
3、2020年1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織宣布此次疫情構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。
截至2020年2月14日21時10分公布的數(shù)據(jù)，全國確診病例數(shù)已達(dá)63946例，疑似病例數(shù)10109例。
近乎全國范圍的交通管制、人員流動限制、強(qiáng)制檢驗檢疫等等一系列防控措施不可避免的對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營造成了不可磨滅的影響，而房地產(chǎn)領(lǐng)域作為人員聚集的重點關(guān)注行業(yè)，可能會出現(xiàn)諸多的法律問題，這里筆者僅僅就自身的粗略看法對地方政府延遲復(fù)工通知在房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的一些法律問題進(jìn)行分析。
一、關(guān)于全國多個地方政府出臺延遲復(fù)工通知及相關(guān)配套文件的法律依據(jù)及分析
在本次疫情防控期間，為加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，有效減少人員聚集，阻斷疫情傳播，更好保障人民群眾生命和身體健康，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了延長2020年春節(jié)假期的通知。值得注意的是，上海市人民政府亦發(fā)布了延遲復(fù)工的通知，涉及國計民生的重、特殊企業(yè)除外。同時，上海市政府還出臺了一系列舉措，旨在更好的防疫防控。而類似的通知在全國多地多有發(fā)生。
我們知道，延遲復(fù)工對企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)影響巨大。特別是對于房地產(chǎn)企業(yè)而言，這會引發(fā)一系列房地產(chǎn)相關(guān)的法律問題，如租賃合同的履行、在建工程的工期、不動產(chǎn)交付等。盡管防控防疫是目前的頭等大事，直接關(guān)乎到人民的健康與生命安全，但單從法律角度而言，很多人會產(chǎn)生疑問，地方人民政府是否有權(quán)出臺這樣的通知？國務(wù)院辦公廳關(guān)于春節(jié)假期延長至2月2日的通知與以上海為代表的地方政府延遲復(fù)工時間的通知，究竟應(yīng)當(dāng)以哪個為準(zhǔn)？它們之間的法律效力又是如何？
（一）上海等地方政府延遲復(fù)工通知的法律依據(jù)
以上海為例，在《上海市人民政府關(guān)于延遲本市企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)的通知》文件中，上海市政府已經(jīng)將其延遲復(fù)工的法律依據(jù)予以列明，即《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年8月30日發(fā)布）、《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年6月29日修正）。其中：
1、中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課?！?span>
2、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：（二）迅速控制危險源，標(biāo)明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施；…（四）禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護(hù)措施?！?span>
依據(jù)上述法律規(guī)定，延遲復(fù)工的文件屬于在疫情特殊時期地方政府所采取的特殊措施。從文件性質(zhì)來看，屬于地方政府的行政規(guī)范性文件，是由行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的公文。
此外，從法理學(xué)的角度而言，社會形勢是會不斷變動的，而法律則應(yīng)是相對一般的、穩(wěn)定的規(guī)范。對于涉及社會治理、特別是應(yīng)急事件處置的法律規(guī)范，通常會在法律的框架下，授權(quán)各級地方人民政府、政府職能部門較大的自主權(quán)力空間，以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況來制定更有針對性的政策，以便應(yīng)對實際形勢的快速變化。
因此，在當(dāng)前針對新型冠狀病毒疫情防控的關(guān)鍵節(jié)點，各地方政府根據(jù)其疫情防控情況的實際需要所采取的延遲復(fù)工通知，是具備法律依據(jù)的。其轄區(qū)內(nèi)各企業(yè)均應(yīng)遵照執(zhí)行，不得在延遲復(fù)工期內(nèi)隨意組織提前復(fù)工。
（二）涉及防控防疫的地方行政規(guī)范性文件的制定程序與備案審查機(jī)制
除了延遲復(fù)工外，各地方政府還采取了一系列防控防疫的措施，如從重點地區(qū)返回的個人信息報備、醫(yī)學(xué)觀察、居家隔離、強(qiáng)制隔離等，并制定了相關(guān)的行政規(guī)范性文件。
再以上海為例，在2020年2月7日，上海人大常委會審議通過的《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（公告第30號）中明確了：“在本市行政區(qū)域內(nèi)，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守關(guān)于疫情防控的規(guī)定，服從本地區(qū)人民政府的統(tǒng)一指揮和管理；市人民政府可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不與本市地方性法規(guī)基本原則相違背的前提下，在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區(qū)管理、市場管理、場所管理、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動保障、市容環(huán)境等方面，就采取臨時性應(yīng)急管理措施，制定政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令、通告等，并報市人大常委會備案?！?span>
而國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）中指出：“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，直接關(guān)系群眾切身利益，事關(guān)政府形象。”
在2012年4月19日發(fā)布的《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》（公告第44號）相關(guān)條文則進(jìn)一步明確了：“本市人大常委會對相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，這其中就涉及到“市人民政府發(fā)布的決定、命令”和“依法應(yīng)當(dāng)向市人大常委會報送備案的其他規(guī)范性文件”。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報送市人大常委會備案。市人大常委會對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。經(jīng)過審查與意見溝通反饋后，市人大專門委員會認(rèn)為規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)修改或者廢止，制定機(jī)關(guān)不予修改或者廢止，或者提出的理由不成立的，由常委會辦公廳書面告知制定機(jī)關(guān)在指定期限內(nèi)自行糾正。制定機(jī)關(guān)在指定期限內(nèi)對規(guī)范性文件仍不予修改或者廢止的，專門委員會可以向主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會議決定提請市人大常委會會議審議決定。”
根據(jù)上述規(guī)范，行政機(jī)關(guān)通過制定行政規(guī)范性文件來實施對社會公共事務(wù)的管理，是其依法履行職能的重要方式。在制定行政規(guī)范性文件的過程中，制發(fā)程序的規(guī)范性、管理內(nèi)容的合法性是確保文件合法有效的根本前提。同時，行政機(jī)關(guān)還要充分評估、論證有關(guān)措施實施后的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的重要影響。以各地方政府延遲復(fù)工的通知為例，延遲復(fù)工對于社會經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)面影響不言而喻，但相較于人民群眾的生命健康安全，顯然是后者更為重要。復(fù)工的日期不可能無限制的拖延，政府在能夠確認(rèn)疫情得到有效防范控制的前提下，會逐步恢復(fù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)秩序與經(jīng)濟(jì)秩序。這些都是在考驗各地政府與相關(guān)職能部門的管理智慧。而行政規(guī)范性文件的合法性審核機(jī)制也是不可或缺的，不能光有制定執(zhí)行，卻不予任何監(jiān)督，所以只有經(jīng)過人大常委會及其專門委員會的審查、備案等程序，這樣的行政規(guī)范性文件才是合法的有效的。
因此，從實體與程序兩方面來看，地方政府針對疫情而制定的相應(yīng)行政規(guī)范性文件，最終根據(jù)有關(guān)規(guī)定，還是應(yīng)向相關(guān)的人大常委會進(jìn)行審查、備案。
（三）地方政府所做延遲復(fù)工通知的法律效力與適用范圍
“新型冠狀病毒疫情”傳染力強(qiáng)，如果不加以控制人群聚集，可能無法進(jìn)行很好的防疫控制，將會造成更大的無法估量的損失，故為避免疫情快速擴(kuò)散，各地方政府根據(jù)上述規(guī)定對其地區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行了限期內(nèi)延遲復(fù)工的通知決定。該類通知決定雖不屬于行政法規(guī)或部門規(guī)章，但仍然具備一定的法律效力，屬于行政規(guī)范性文件，企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以遵守。不予遵守的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三條之規(guī)定，強(qiáng)制企業(yè)履行相關(guān)義務(wù)，并依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第七十七條和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十四條、六十六條規(guī)定，對相關(guān)企業(yè)處以吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰款等行政處罰，造成損失的，可追究其民事責(zé)任，涉及犯罪的，還可追究其刑事責(zé)任。
而根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。 突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”由此可見，地方政府僅針對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)，對于其他行政區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的突發(fā)事件無權(quán)進(jìn)行干涉。故，在沒有相關(guān)上一級人民政府出具統(tǒng)一規(guī)定前，地方政府的通知決定，也應(yīng)僅對本行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有效。如因此發(fā)生訴訟、仲裁等糾紛，筆者傾向于應(yīng)按照違約方當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)通知決定來作為審理依據(jù)。
（四）國務(wù)院辦公廳的春節(jié)假期延長通知與地方政府的延遲復(fù)工通知是否存在沖突
首先，春節(jié)假期延長部分并不涉及行政法規(guī)的發(fā)布。根據(jù)《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》規(guī)定，春節(jié)為我國法定節(jié)日，假期是3天。2020年1月27日，國務(wù)院辦公廳雖發(fā)布了國辦發(fā)明電〔2020〕1號《國務(wù)院辦公廳延長2020年春節(jié)假期的通知》，但根據(jù)《中華人民共和國立法法》（2015年3月15日修正）第七十條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)由總理簽署國務(wù)院令發(fā)布，上述通知不符合行政法規(guī)頒發(fā)的要件。
其次，地方政府所做的延遲復(fù)工通知決定亦不涉及法律法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章方面的制定。如上所述，為避免疫情擴(kuò)散，地方政府根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》等法律規(guī)定作出了本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)延遲復(fù)工的通知決定，從其制定程序及法律依據(jù)而言應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件。
根據(jù)《中華人民共和國立法法》第二條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”故適用該法關(guān)于上下位沖突之規(guī)定需以沖突對象均為法律、法規(guī)或規(guī)章為前提，但無論是國務(wù)院辦公廳的春節(jié)假期延長通知還是地方政府的延遲復(fù)工通知均不屬于該適用范圍，故兩者之間不存在上下位法效力之沖突，可以視為具備同等法律效力。所以在實際適用時，審判機(jī)構(gòu)按照違約方所在地政府發(fā)布的通知及各案件具體內(nèi)容來進(jìn)行審理的處理方式可能會比較多。
二、在國家與地方規(guī)定的復(fù)工時間不同的情況下，房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)可能面臨的問題
（一）是否應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)?shù)卣舆t復(fù)工的通知？
我們注意到，上海市住建委于2020年2月3日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑工地疫情防控措施的通知》，明確規(guī)定了參建各方應(yīng)根據(jù)各自職責(zé)，對照復(fù)工條件開展復(fù)工前的全面自查，填寫《建筑工地復(fù)工檢查表》。建設(shè)行政主管部門收到復(fù)工申請后，對復(fù)工條件進(jìn)行核查，合格一家復(fù)工一家。深圳市住建局于2020年2月6日發(fā)布《關(guān)于在房地產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)疫情防控嚴(yán)格落實復(fù)工備案管理工作的通知》，要求暫停房地產(chǎn)項目現(xiàn)場開盤活動等，在2月10日后各房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)根據(jù)深圳市及所在轄區(qū)疫情防控要求，結(jié)合企業(yè)自身情況，按程序備案后方可復(fù)工營業(yè)。同時，山東、天津、長沙、攀枝花等多地的相關(guān)職能部門、區(qū)縣都發(fā)布了類似的規(guī)定。此外，近期多地房地產(chǎn)項目因擅自提前復(fù)工、未按規(guī)定復(fù)工受到行政處罰的案件也多見報端。
故此，房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)延遲復(fù)工通知規(guī)定。未到規(guī)定復(fù)工之日的、需要進(jìn)行申請而還未履行相關(guān)申請手續(xù)的，均不得擅自組織提前復(fù)工，更不能單純的依靠國務(wù)院辦公廳延長春節(jié)假期的通知來錯誤解讀，仍應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)卣l(fā)布的復(fù)工日期為準(zhǔn)。對于已經(jīng)批準(zhǔn)復(fù)工的房地產(chǎn)項目，房地產(chǎn)企業(yè)需事先做好充分組織，安排好現(xiàn)場施工的管控以及防疫物資的準(zhǔn)備工作，在切實作好防控防疫工作的前提下進(jìn)行復(fù)工。這不僅是房地產(chǎn)企業(yè)對于自身經(jīng)營風(fēng)險的防范，更體現(xiàn)了企業(yè)的社會責(zé)任感與使命感。
（二）如何才能對可能產(chǎn)生的房地產(chǎn)項目遲延竣工、遲延交付等爭議糾紛做好前期的應(yīng)對措施？
1、做好與政府行政部門的溝通，用好政府出臺的各項扶持政策，妥善處理資金短缺、還貸壓力等各項難題
因疫情影響宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是客觀事實，再加上延遲復(fù)工導(dǎo)致預(yù)期計劃無法達(dá)成，若房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)金流不足，則在微觀上可能造成不能及時償還銀行貸款等嚴(yán)重問題。
疫情防控期間，由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的特殊性，各相關(guān)行政部門可能會對其進(jìn)行特別規(guī)定，房企應(yīng)隨時注意及時了解。由于各類信息繁雜，對于無法確定真實性的信息，應(yīng)及時與行政部門聯(lián)系進(jìn)行確認(rèn)。若確有特殊情況或需求的，請求行政部門的協(xié)調(diào)也是重要的途徑。
近期，全國多個城市陸續(xù)出臺惠房政策。如上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于全力應(yīng)對疫情支持服務(wù)企業(yè)發(fā)展的若干土地利用政策>的通知》，從“保持土地市場交易平穩(wěn)有序”、“消除疫情對合同履約的影響”和“支持企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)”三個方面給予房地產(chǎn)企業(yè)信心。西安、無錫、深圳等地也出臺了扶持房地產(chǎn)企業(yè)的若干措施。
因為疫情的特殊性，使得行政部門在處理問題的時候，往往會采取特事特辦的措施，以幫助解決當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實際困難。所以，房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與政府部門保持良好的溝通機(jī)制，綜合運用各地出臺的各項優(yōu)惠舉措，以盡力走出目前遇到的困境。
2、做好風(fēng)險防控工作
如前所述，由于地方政府延遲復(fù)工通知等市場外部因素導(dǎo)致房地產(chǎn)無法按計劃復(fù)工或復(fù)工后仍產(chǎn)能不足，將會導(dǎo)致在建項目最終的遲延竣工或交付。
對外，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可及時與施工單位溝通（溝通盡量以書面函件形式進(jìn)行，以便證據(jù)保存），督促其盡量按時、按質(zhì)開展施工。并且無論最終能否正常復(fù)工，均應(yīng)正常記錄施工日志，將疫情對施工所造成影響及時記錄在內(nèi)。如其確因此次疫情無法按原定計劃完成工程建設(shè)的，還要求其及時出具書面說明文件，涉及政府部門防控措施的，應(yīng)提供相關(guān)書面證明。此外，應(yīng)及時通過書面等有效方式明確告知購房人相關(guān)信息，與其就房屋交付時間順延事宜進(jìn)行協(xié)商，并給出合理可行的后續(xù)解決方案。
對內(nèi)，則應(yīng)排查梳理項目的整體情況，了解因延遲復(fù)工等問題而產(chǎn)生的實際影響。尤其是針對可能產(chǎn)生的合同糾紛點，更應(yīng)督促各部門進(jìn)行材料整理備案、證據(jù)保全的工作，以便提前做好應(yīng)急預(yù)案。
結(jié)語：
本文為筆者自身淺見，僅供參考，并非就上述問題的正式法律意見。
而且我們堅信，在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，通過全國人民的共同努力，這次疫情終將被我們戰(zhàn)勝，因為我們是偉大的中華民族！
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