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交通大整治，執(zhí)法過嚴還是必嚴？

2016年第06期    作者:許倩整理    閱讀 8,654 次

嚴格執(zhí)法遇抵觸，教育處罰以何為主

宣傳普及不到位，警察權(quán)限少有人知

輔警權(quán)力未界定，出了問題誰來負責

阻礙執(zhí)法未明確，須完善并推廣宣傳

 

主持人：李向農(nóng)   上海市律師協(xié)會律師參政議政促進委員會主任、維護律師執(zhí)業(yè)權(quán)益委員會委員、上海普世律師事務(wù)所主任

嘉   賓：施克強   上海市律師協(xié)會對外宣傳與聯(lián)絡(luò)委員會委員、民事業(yè)務(wù)研究委員會副主任、上海市爾立律師事務(wù)所主任

              王燕華   上海市匯盛律師事務(wù)所律師

文字整理：許倩

 

■交通整治目的為何？

明白違法嚴重性，自覺守法

李向農(nóng)：道路交通擁堵是現(xiàn)代城市的一個頑疾，行車難、停車難，交通秩序混亂，問題日益凸顯??道路交通整治成為上海市2016年度的重要任務(wù)之一。從3月中旬開始，交警部門投入了大量警力物力，闖紅燈等交通違法現(xiàn)象明顯得到遏制。市統(tǒng)計局4月底5月初展開的專項調(diào)查顯示，96.7%的受訪者支持整治，78.7%的受訪群眾認為整治工作成效顯著，當然也有不少市民質(zhì)疑警察執(zhí)法行為是否規(guī)范、公正、文明甚至執(zhí)法行為的合法性。首先我們回歸到交通整治的本位，即交通整治的根本目的是什么？通過一個季度的整治執(zhí)法，是離目標近了還是遠了。部分市民反映，警察發(fā)現(xiàn)有違法行為趨勢的時候，應當先阻止，而不是等形成事實后再處罰，我本人也聽到過一些群眾如此反映，各位嘉賓怎么看這個問題？

 

施克強：這次交通違法行為大整治，一開始給交通參與者帶來很大的心理沖擊，警察到處貼罰單，路口警力劇增，從宏觀上來看，成績是明顯的。但是作為我個人來說，我很期待市公安局或者其他道路管理部門能夠拿出數(shù)據(jù)，比如說整治前整治中整治后，通過視頻監(jiān)控、處罰數(shù)據(jù)來顯示，效果到底怎么樣，用數(shù)據(jù)來回答市民。有科學的數(shù)據(jù)，才能評估結(jié)果到底如何。交通通暢問題和管理、處罰、教育，以及道路建設(shè)、車輛控制，特別是和參與人的文明程度都有聯(lián)系，所以我認為，交通整治的目標是要交通通暢，減少交通事故，以及提高交通參與者的素質(zhì)，但未來怎么樣，如何保持目前的成果，值得進一步思考。在保持成果的過程中，會遇到一些什么困難，也值得大家思考。至于發(fā)現(xiàn)違法趨勢是否應當先指出，其實這里面是有法可依的?！兜缆方煌ò踩ā返?span>87條規(guī)定，如果交警覺得情節(jié)輕微，沒有影響道路通行，可以指出違法行為，給予口頭警告或放行。但我認為，交警只有等行為出現(xiàn)了，才能判斷是不是違法行為，以及是否輕微，是口頭警告還是罰款或其他處罰，要交警在行為趨勢階段就完全注意到，這個要求比較高，不一定能做到。此外，如果違法行為輕微，可以適用口頭警告，那么什么樣的違法行為算輕微，公安部門可以細分一下，讓不同路口的交警有判斷依據(jù)。

王燕華：我覺得在之前狀態(tài)下，市政府、相關(guān)層面下交通大整治的決心是很不容易的，拿一個很簡單的例子來講，比如機動車經(jīng)過人行橫道線，機動車應當讓行，可這一點在上海不盡如人意，反倒是我們的鄰居杭州做得相當好。在上海這次交通大整治的過程中，也有人提出過這樣的問題，但目前為止，上海仍然存在大量機動車不讓行人的情況，我本人開車可能有時候也不太注意。通過這次交通大整治，我也希望從自己做起，營造一個規(guī)范有序的交通環(huán)境。其實這說明，我們的交通法規(guī)規(guī)定很明確，短板在于參與者不遵守，矯正需要這樣陣痛和過程，通過這次交通大整治，我希望上海的交通秩序能規(guī)范化，符合國際大城市的定位，同時，這也是在維護廣大市民的共同利益。剛才李律師說到一些數(shù)據(jù)，我上網(wǎng)查了一下，東方網(wǎng)7月初剛發(fā)布了一組數(shù)據(jù)：今年4月到6月，三個月交通大整治以來，交通事故分別下降47%、15.2%、19.4%，事故受傷分別下降到73.6%、34.6%和60.3%，死亡率分別下降18.7%、7.4%、3.5%，違章停車也比4月下降了35%?？梢钥吹?，通過這次大整治，大家都意識到，在“高壓”下更能遵守交通規(guī)則。交通處罰高壓形成前后的數(shù)據(jù)對比也表明，效果非常明顯。我覺得交通大整治的主要目的應該是讓廣大交通參與者明白交通違法的嚴重性，以期廣大交通參與者能夠自覺守法。如果一線民警只是勸阻而不處罰，可能會造成整治效果的反復，特別是在還有相當部分的交通參與者還沒能做到自覺遵守交通安全法的情況下。我希望后續(xù)的交通管理工作在不增加執(zhí)法部門壓力的情況下，讓大家能夠保持自覺守法的狀態(tài)，守住交通大整治成果。

 

 

■處罰劇增，市民接受不了？

違法沒有理由，支持嚴格執(zhí)法

李向農(nóng)：結(jié)合兩位嘉賓所講的，交通整治帶來良好的行車秩序，也讓大家守法意識更強，交通更暢通，交通事故也減少了，最終還是社會受益。我看到一個數(shù)據(jù)，三個多月的交通大整治共查處了800余萬起交通違法行為，相比較今年2月份而言，受到處罰的交通違法者數(shù)量增幅巨大。突然增強的交通整治處罰力度，導致被處罰對象也急劇增多，有部分市民提出來，這樣的做法不太適宜，應該多教育多引導為主，然后再逐步加強治理。兩位嘉賓對此有何看法？

 

施克強：這次交通大整治初期有些傳聞或現(xiàn)象比較明顯，比如，在有些確實不能停車的地段，駕駛員臨時停車等候沒有離開車內(nèi)，按照以前的做法，警察會勸阻，但現(xiàn)在停了兩三分鐘以上，就直接貼罰單，這種現(xiàn)象在整治初期不在少數(shù)，并沒有嚴格按照交通法規(guī)，這使得處罰初期處罰量大量上升。這種做法兩個月下來，我感覺有所緩解，當時也許是公安部門操作問題，過度激進，只強調(diào)處罰數(shù)量，而且人力也不夠。初期比較激進的處罰方式確實已經(jīng)得到了一些修正，我希望能保持下去，這樣被處罰或被教育的人心服口服，同時對培養(yǎng)良好交通習慣也是有好處的，否則會讓他們以為警察執(zhí)法方式粗暴。從我個人來看，這兩年交通不文明行為確實到了非常嚴重的程度，但整治過程中如何樹立秩序管理者的真正權(quán)威，文明合法整治，這才是長期的有效做法。一開始初期比較嚴格的管理造成了一些市民情緒上抵觸，但最近略微得到緩解，朝著文明執(zhí)法嚴格執(zhí)法的方向，我們都支持，從這條路走下去，道路安全、通暢問題會得到解決。

 

王燕華：關(guān)于處罰突然暴增，這也反映出原來我們交通秩序、守法性確實存在問題，否則也不會有這么多交通違法需要處理。我要堅持一點，所有交通違法涉及到行政處罰，都要符合相關(guān)法律規(guī)定，包括《交通安全法》、《行政處罰法》?，F(xiàn)在科技比較先進，固定違法行為的方式有很多種，在能夠明確固定相關(guān)證據(jù)的情況下或按照法定程序來處罰，無論處罰多少，都有其合理性，對于交通秩序的恢復有很大的幫助。剛剛說到勸阻的問題，作為交通參與者分為幾方面，一方面是駕駛員，還有行人、機動車、非機動車，作為駕駛員持有合格的駕駛執(zhí)照，這時如果以任何借口違反《交通安全法》，都是站不住腳的。從另外一面來講，執(zhí)法涉及到合法合理性問題，還有處罰與教育相結(jié)合原則，作為機動車駕駛員，沒有任何理由去違反《交通安全法》。從非機動車和行人的角度講，在道路上行走或駕駛非機動車，如果違法，第一個受害的是個人，同樣沒有任何理由違法。警察作為守護道路安全的最后一道屏障，如果以教育和引導為主，根本起不到震懾交通違法行為的效果。我覺得警察應當執(zhí)法為主，處罰和教育相結(jié)合，教育為輔。

 

■交通整治導致新的警民矛盾？

熬過“陣痛”，參與者必然認同支持

李向農(nóng)：很多市民講到，一下子接受不了突然嚴厲的交通整治，換句話說，過去整治不夠或?qū)Υ祟惽闆r視而不見。前面兩位嘉賓律師談到，法律隨時都應該被遵守，既然開始了交通大整治，就應該去貫徹執(zhí)行，并且常態(tài)化。我們剛才講到一個數(shù)據(jù)，有800余萬起的交通違法行為，受處罰數(shù)量會比較多，警民關(guān)系也可能因為交通整治產(chǎn)生一些不良影響，大家怎么看這點？

 

施克強：從我個人體驗來看，交警執(zhí)法還是比較溫和、文明的，以前可能是有態(tài)度粗暴的，但是從我現(xiàn)在接觸下來，可能是內(nèi)部對交警也有要求，這么大的處罰工作量，總體是比較溫和的。我覺得現(xiàn)在警民關(guān)系在交通方面，自從上次發(fā)生了吳中路事件之后，對所有的駕駛員、警察都有很大沖擊，帶來很深的教訓，特別是作為駕駛員，有時候即使警察對你的要求心理上不能接受，但是要明白，警察是在執(zhí)法。反過來警察有時候?qū)τ行┻`法行為可以采取比較溫和的措施，因為有些違法并沒有馬上造成有很嚴重的后果，可以通過很多其他辦法彌補。如何找到一種雙方都能接受的方式，這種警民關(guān)系正在形成中，我覺得這次大整治初期普遍反映都是大家在抱怨，但只是一種情緒的發(fā)泄，真正有理性的交通參與者還是能理解。我是主張強力執(zhí)法，但是要文明，不能影響警民關(guān)系。 所謂警民關(guān)系，并不是笑臉相迎，只要警察嚴格執(zhí)法，不帶有個人情緒，在與駕駛員、行人溝通的時候是平和的心態(tài)，就不會影響警民關(guān)系。個別警察可能會態(tài)度粗暴或不尊重交通參與者，或帶有語言上的人身攻擊，這是必須避免的。只要嚴格執(zhí)法，即使一開始警民關(guān)系會受影響，相信最后大家享受到了道路安全暢通帶來的紅利，會對此表示理解的。

 

王燕華：交通整治是否會影響警民關(guān)系，導致警民關(guān)系對立？我個人覺得，交通大整治的目的其實也是還民眾一個有序的交通環(huán)境，可能最初因為這種陋習，處罰量多，涉及到的人也多，會產(chǎn)生一些異議或者矛盾，但我覺得，最終如果大家都享受到交通秩序恢復帶來的好處，對于政府或警民關(guān)系，還是能看到改善。上海一線警察執(zhí)法相對比較規(guī)范，我想只要合乎法律規(guī)定，在執(zhí)法中有理、有利、有節(jié)，也會得到更多執(zhí)法相對者的理解。我本人也是駕駛員，交通整治中我也被查過，但是從我的體驗來講，警察不存在帶私人感情來處理交通違法的行為，只要合法合理，我覺得作為一個駕駛員，不僅法律上規(guī)定有義務(wù)要配合，從情理上講，也應該為了交通大整治盡自己的一份力。如果說交通大整治會產(chǎn)生新的矛盾，我個人不認同，如果秩序越來越好，所有的交通參與者必然會更認同和支持警察的嚴格執(zhí)法。

 

李向農(nóng)：根據(jù)公開的信息和了解的情況，實際上還是可以反應出來，現(xiàn)在的交通秩序、綜合交通情況肯定比整治前好得多。如剛才王律師列舉了一組數(shù)據(jù)，這就是交通整治后面整個社會和市民享受的成果，而這個成果要經(jīng)過一個“陣痛”，因為大家思想上不適應，過去沒有長期整治，現(xiàn)在開始嚴抓，這樣產(chǎn)生“陣痛”，但是結(jié)果是好的，只要是合法合理的執(zhí)法，我相信不會有任何問題。

 

■哪些行為可采取強制措施？

宣傳是短板，公民不了解警察權(quán)限

李向農(nóng)： 在交通大整治過程中，有沒有發(fā)現(xiàn)警察突破執(zhí)法權(quán)限或者執(zhí)法不當?shù)男袨?？比如說在整治過程中，超過必要性地使用了警械、行政拘留等強制措施。如果要使用警械或行政拘留，需要什么樣的理由或者程序以及依據(jù)？

 

施克強： 我覺得警察在馬路上看到違法行為，肯定是叫停，叫停之后的行為，我覺得上海市公安局也在慢慢調(diào)整做法。兩三年以前，叫停之后，每個司機都拿著兩證下車等候交警開罰單，但現(xiàn)在警察做法有所不同，叫停之后不特別傾向讓司機下車，這讓我想起某些發(fā)達國家，他們確實是不讓司機下車的，我遇到過兩三次，警察都沒有讓我下車。我覺得這是個進步，反過來說，有的駕駛員下車了，發(fā)生一些口頭爭執(zhí)，警察應當給予警告。在交通行為中，我覺得有些行為可以采取強制措施，使用械具，比如在馬路上故意造成擁堵或者對警察本人造成人身傷害。但哪些行為適用，我覺得公安部門需要好好研究，要有個比較好的參照和處理規(guī)范。一般來說，交通違法不是一個沖突性事件，可以通過勸解、威懾解決，除非矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為公共事件或?qū)烊松韨?、妨礙公務(wù)事件，那么應當采取強制措施。手銬本身的警戒作用和固定，有時候也能起到威懾，甚至對被銬的人也是一種保護，但是這里面有文化問題，我覺得比較難克服，在我們國家用手銬是非常慎重的，一般是對被拘留的人，普通的交通違法者如果態(tài)度比較粗暴或不聽勸，對其使用手銬在文化接受上還需要一個過程，必須非常慎重，我們要慢慢摸索。

 

王燕華：我們國家涉及到警察執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，雖然不是很完善，但還有一件事做得也不夠好，就是對于相關(guān)法律的普及宣傳不到位，公民甚至不知道警察的權(quán)限達到一個什么程度。從我當初從業(yè)經(jīng)歷來講，雖然公安機關(guān)在內(nèi)部培訓上花了很大力氣，但是對外宣傳上我覺得這是個短板，警察能達到什么樣的武力程度，這些公民都不清楚，這方面是個欠缺。提到是否有執(zhí)法不當?shù)男袨?，我這樣理解，只要是警察依法使用武力的，包括肢體武力、警械甚至武器，只要是依法，我覺得在法律層面上應該支持，免除警察的個人責任，這樣有利于警察更好維護法律秩序。如果確實發(fā)生了警察突破法律權(quán)限等執(zhí)法不當?shù)男袨?，我是建議當事人不應當當場做出爭執(zhí)，甚至推搡暴力攻擊等不理智行為，而是應該通過申訴、行政復議甚至到檢察院檢舉控告來維權(quán)。

 

李向農(nóng)：非常遺憾在現(xiàn)場沒有可以讓我們解剖的實例，但的確有兩點值得政府及市民思考：第一是法律允許警察在哪些情況下可以使用警械或武力措施，普通公民對此認識不夠清晰；第二，應該讓普通公民知道拒絕警察執(zhí)法或有異議的后果是什么。這兩點應加強宣傳。

 

■輔警出了問題誰負責？

急需立法明確身份，約束權(quán)力邊界

李向農(nóng)： 在交通大整治中，有很多輔警在協(xié)助交警，我也碰到過，很多市民也提出類似問題：輔警的邊界權(quán)力在哪里，其行為是否有突破？輔警參與是目前警力不足情況下的一種方法，如果形成常態(tài)化執(zhí)法，如何去改變這種狀態(tài)？請兩位嘉賓談?wù)勏敕ā?span>

 

施克強：現(xiàn)在的輔警培訓是比較到位的，在攔停之后，不會與交通參與者有過多的對話，他起到的是交警眼和手的延伸作用，就像一個觀察哨一樣。因為警力不夠的現(xiàn)狀，產(chǎn)生了輔警，我最早看到輔警是在廣東。不過，目前對輔警沒有相關(guān)的法律規(guī)定，我覺得應當立法，對接受輔警的干預或管理要有明確規(guī)定。輔警的身份到底是執(zhí)法者還是準執(zhí)法者，亦或是協(xié)助警察的普通公民，這個定位值得討論。在這個問題上，我覺得輔警肯定不能算執(zhí)法者，還是停留在民間組織這樣一個概念，相當于一個有高度覺悟的公民在街上義務(wù)幫助警察。我覺得未來的立法中，輔警不應當列入警察的體系，而應當作為公民個人義務(wù)參與者考慮，否則很難界定輔警的權(quán)力范圍，如果把他看成國家機器的一部分，那就應該叫警察助理，不能叫輔警。輔警不是警察的助理，也不是公安部門內(nèi)部職員，主要定位還是傾向于公民身份。既然輔警制度已經(jīng)在使用了，一旦發(fā)生突發(fā)事件，輔警的權(quán)力范圍在哪里，我們還沒有看到一個規(guī)范的說法。這個問題要發(fā)動社會有識之士一起來討論。

 

王燕華：現(xiàn)在大量輔警、派出所有聯(lián)防隊，以及相當部分的公務(wù)員支持一線執(zhí)法，這三部分人在法律上是沒有交通執(zhí)法權(quán)的，也沒有相關(guān)法律規(guī)定警察可以找人來幫忙執(zhí)法，但客觀上這種現(xiàn)象是大量存在的。我的理解是權(quán)利義務(wù)是對等的，有一點是明確的，輔警無權(quán)單獨執(zhí)法，但如果協(xié)助警方，我覺得在沒有法律明確界定的情況下，是一種警察執(zhí)法權(quán)的延伸。權(quán)利義務(wù)對等，如果輔警出了問題，當事警察要承擔責任，即對輔警所有的行為承擔責任，輔警的權(quán)力邊界也需要約束。不可否認，現(xiàn)在這么大的工作量，沒有輔警和聯(lián)防隊，僅靠交警是無法運轉(zhuǎn)的，對于輔警的運用，我個人觀點是主要起到疏導、勸導、輔助的作用。界定輔警身份，概括權(quán)力邊界比較困難，從權(quán)力延伸的角度，應先確立當事民警負責制，比如一名警察帶著兩名輔警，那么這名警察就要為他們的行為負責，在目前警力缺乏需要引入輔警給予必要輔助的客觀形勢下，能夠大大地約束輔警行為的任意性，盡可能避免使用輔助人員帶來不利后果的可能性。

 

■如何平衡公權(quán)力與私權(quán)利？

明確權(quán)利義務(wù)，讓違法理應受罰成共識

李向農(nóng)： 交通整治過程中，市民一方面希望交通秩序變好，也支持嚴格執(zhí)法，但是另一方面在遇到自己被處罰的時候，往往又不服氣，如何在這兩者之間尋求公權(quán)力和私權(quán)利的平衡，各方應該做些什么？

 

施克強：無論是在上海還是在全國，公民在發(fā)生交通違法時，大多數(shù)人第一選擇都是去和交警爭執(zhí)或求饒，其實警察已經(jīng)做出判斷了，讓他當場變更也是不嚴肅的。當然警察的執(zhí)法水準和能力都有待提高，但是民警也是人，他的判斷不會百分之百正確，有些判斷在尺度上有問題是正常的。作為交通參與者，法治意識確實需要宣傳，他可以在現(xiàn)場提出申辯，申辯之后可以去投訴、復議，甚至可以起訴。我們要加大宣傳力度，讓交通參與者知道，對民警當場處置可以去復議申訴或走司法途徑?，F(xiàn)在不少人之所以不滿處罰卻沒這么做，一個是宣傳不夠，另一個是缺乏信任感。投訴需要過程，可能會導致司法資源被占用，但是對整個社會文明程度還是有幫助。我覺得在馬路上交通參與者去和警察爭執(zhí)，不是很明智，反過來說，交通參與者覺得警察做出的處罰有問題，現(xiàn)有的法律途徑是可以救濟的，但效果有待觀察。畢竟大整治中問題還在逐步顯現(xiàn)出來，我比較擔心的就是現(xiàn)在整治效果能不能持續(xù)長效，這和交警的執(zhí)法是否嚴格、文明有關(guān)。

 

王燕華：有一點我要明確一下，最新法律規(guī)定，阻礙警察履行法定職責是違法的行為，如果涉及到暴力成分，可能會受到治安處罰甚至是違反刑法。對于這一點，又回到宣傳問題上，可能許多參與交通的老百姓對這點也不是很明確。但是，我查詢了相關(guān)法律規(guī)定，沒有就阻礙的行為一一進行列舉，所以什么程度是阻礙，構(gòu)成違法甚至犯罪，對于執(zhí)法者和被執(zhí)法者都不充分明確，需要進一步立法完善，再進行推廣宣傳，讓雙方明確權(quán)利義務(wù)。從公權(quán)力、私權(quán)利的平衡來講，如果執(zhí)法行為依法按照法律規(guī)定，就不應存在矛盾沖突。在執(zhí)法者、交通參與者雙方權(quán)利義務(wù)明確的情況下，違法理應受罰也將通過交通大整治的過程逐漸在社會民眾中形成共識，同時為交通大整治成果的鞏固和城市交通的有序發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

 

李向農(nóng)： 從今天討論的內(nèi)容看，本次上海交通整治應該說在恢復交通秩序方面取得了較好效果，但是嚴格規(guī)范警察執(zhí)法權(quán)與充分保障公民私權(quán)利之間如何達到平衡，實際上還是需要我們從立法引導、法律宣傳，進一步規(guī)范，提高公民素質(zhì)等多個角度進行完善與提高。同時，我們也期待本次交通綜合整治不要是“運動式”的，能夠形成常態(tài)化；多利用高科技設(shè)備監(jiān)督，而不是人海式戰(zhàn)術(shù)。最后再次感謝兩位嘉賓精心的準備，與大家分享你們的想法和智慧，謝謝！

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