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2015 年11月26日下午，由上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主辦的，黃浦區(qū)律師工作委員會(huì)、上海邦信陽(yáng)中建中匯律師事務(wù)所協(xié)辦的新行政訴訟法修改研討會(huì)在上海邦信陽(yáng)中建中匯律所會(huì)議室召開(kāi)。本次會(huì)議由上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任金纓主持，20多人參加，邀請(qǐng)浙江海泰律師事務(wù)所律師與上海律師一起就《行政訴訟法》修改后律師代理行政訴訟及法院審判現(xiàn)狀等問(wèn)題展開(kāi)研討。
一、本次研討會(huì)的背景介紹
新修改的《行政訴訟法》已于2015年5月1日起施行。作為一部“民告官”的法律，這是《行政訴訟法》實(shí)施24年以來(lái)第一次修改，其修改的內(nèi)容被學(xué)者譽(yù)為“依法治國(guó)的抓手和試金石”，堪稱(chēng)一部可以有效把“行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法律。本次新法修改的目的在于監(jiān)督、救濟(jì)、解決糾紛，亮點(diǎn)頗多，包括：擴(kuò)大受案范圍，監(jiān)督公權(quán)力；起訴期限延長(zhǎng)至六個(gè)月；可跨區(qū)域管轄；復(fù)議機(jī)關(guān)可作為共同被告等。
二、新行政訴訟法施行后的審判現(xiàn)狀及后續(xù)審判總體思路
浙江海泰律師事務(wù)所徐文濤律師結(jié)合其長(zhǎng)期的行政審判工作經(jīng)歷，介紹新《行政訴訟法》施行后的審判現(xiàn)狀及后續(xù)審判總體思路：
（一）新行政訴訟法施行后的審判現(xiàn)狀
1、立案登記制引發(fā)的沖擊
一是案件數(shù)量大幅上升、審理難度大、壓力重。新《行政訴訟法》與立案登記制同步實(shí)施，使行政案件收案量在今年5月以后出現(xiàn)前所未有的井噴式增長(zhǎng)。大量群體性、敏感性案件涌入法院，導(dǎo)致辦案壓力陡增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省2015年1至6月收案已超過(guò)去年全年,達(dá)5688件，同比上升144.33%。判決結(jié)案案件敗訴率更是高達(dá)26.73%，為近七年來(lái)最高。自今年5月1日至7月31日，浙江法院受理一審行政案件3903件，同比增長(zhǎng)217.83%。一方面是群眾對(duì)新法充滿(mǎn)期待，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)；另一方面是部分行政機(jī)關(guān)還不能正確認(rèn)識(shí)和理解新法的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為法院的審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛。兩方面因素相互交織，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的難度更大。
二是立案部門(mén)與審判部門(mén)的銜接不順暢。部分基層法院的立案部門(mén)由于對(duì)行政案件立案受理的特殊性認(rèn)識(shí)不足，在貫徹立案登記制時(shí)片面強(qiáng)調(diào)“有案必立、有訴必理”，而忽視在行政案件登記立案階段須進(jìn)行的必要審查把關(guān)，導(dǎo)致一些本應(yīng)不予立案的案件進(jìn)入訴訟程序后再由行政庭裁定駁回起訴，不僅浪費(fèi)了有限的司法資源，同時(shí)也增加了當(dāng)事人的訴累，更容易引發(fā)當(dāng)事人對(duì)法院的不滿(mǎn)。
三是部分信訪當(dāng)事人重啟訴訟、濫用訴權(quán)現(xiàn)象較為突出。由于新法實(shí)施降低了行政案件的立案門(mén)檻，加上信訪制度改革也要求“法定途徑優(yōu)先”，一些已經(jīng)走完法定程序的當(dāng)事人通過(guò)規(guī)避法律，通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、申請(qǐng)履行法定職責(zé)等方式重啟訴訟。
2、法院對(duì)落實(shí)司法審查標(biāo)準(zhǔn)有困難
各地普遍反映，對(duì)新法規(guī)定的司法審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中難以落實(shí)，特別是涉及到行政工作中心的案件。法院面臨依法審判與服務(wù)保障中心工作的兩難選擇。即使法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴，也普遍存在判決理由避重就輕，選擇以程序違法作出判決，而不對(duì)實(shí)體進(jìn)行審查。
3、許多法律疑難問(wèn)題亟待解決
新《行政訴訟法》實(shí)施后，行政協(xié)議案件、規(guī)范性文件合法性附帶審查案件、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件等新類(lèi)型案件陸續(xù)起訴至法院。
一是行政協(xié)議案件。日前，浙江省法院已受理行政協(xié)議案件約200件。在案件受理和審理中反映出的主要問(wèn)題是行政協(xié)議案件的立案受理范圍難以把握，如以前的房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議是否屬于行政協(xié)議不明確；行政協(xié)議案件的審查內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定（特別是對(duì)于一些歷時(shí)較久的以“模擬征地、模擬拆遷”等明顯沒(méi)有法律依據(jù)的土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，審理中普遍存在畏難情緒）；行政協(xié)議中的相對(duì)人一方不履行協(xié)定義務(wù)的處理等問(wèn)題均亟待明確。
二是規(guī)范性文件附帶審查案件。日前，浙江省法院共受理規(guī)范性文件附帶審查案件約50余件，遇到的主要問(wèn)題有：法院如何對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，是否需要通知規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)就爭(zhēng)議條款作出說(shuō)明；制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件作出的說(shuō)明，是否需要開(kāi)庭質(zhì)證；審查內(nèi)容是否僅限于爭(zhēng)議條款，是否要涉及規(guī)范性文件的制定程序；對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的結(jié)果在判決理由部分如何表述，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，是直接明確該規(guī)范性文件不合法，還是僅闡述“不予適用”；制定機(jī)關(guān)對(duì)法院提出的處理建議的處理情況是否要向法院反饋；多個(gè)法院同時(shí)對(duì)同一規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而審查結(jié)果不一致的應(yīng)如何處理。
三是復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的案件。日前，浙江省法院共受理復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的案件共300余件，存在的主要問(wèn)題有：同一案件要審查兩個(gè)被告的兩個(gè)行政行為，工作量和難度均有增加；原行政行為作出機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任如何操作，兩者意見(jiàn)不一致時(shí)如何處理等。
4、確立的部分新制度實(shí)施情況不理想
一是行政訴訟一并解決民事?tīng)?zhēng)議的案件極少，僅為個(gè)數(shù)；二是新法實(shí)施以來(lái)適用簡(jiǎn)易程序案件很少，甚至比新法實(shí)施前還少；三是新法規(guī)定的新裁判方式在實(shí)踐中運(yùn)用也較少，如確認(rèn)無(wú)效判決。
（二）后續(xù)審判總體思路
1、妥善應(yīng)對(duì)立案登記制的影響
一方面要在依法前提下，做到有案必立，有訴必理。另一方面要處理好立案庭和行政審判庭的分工配合，加強(qiáng)不同法院間的溝通和聯(lián)系（特別是涉及集中管轄、異地管轄的行政案件），協(xié)調(diào)做好群體性案件、關(guān)聯(lián)案件和新類(lèi)型案件等的立案受理工作。
2、妥善選擇裁判方式
要正確執(zhí)行新法規(guī)定，妥善選擇好裁判方式。特別是對(duì)程序雖違法，但實(shí)體處理尚屬恰當(dāng)，又涉及行政重點(diǎn)工作的案件，要善于用好新法“確認(rèn)違法”判決方式的平衡條款，判決確認(rèn)被訴行政行為違法，既保留原行政行為的實(shí)際效力，又嚴(yán)格監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正和補(bǔ)救其違法過(guò)錯(cuò)，或適當(dāng)補(bǔ)償、賠償其實(shí)際造成的損害。此外，對(duì)新法第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”確認(rèn)違法情形應(yīng)正確把握，不宜機(jī)械適用，對(duì)一些不影響被訴行政行為合法性的明顯輕微程序違法，仍可作為程序瑕疵對(duì)待，不宜一概判決確認(rèn)違法。
3、加強(qiáng)對(duì)新類(lèi)型案件的審判指導(dǎo)
新行政訴訟法實(shí)施后，規(guī)范性文件附帶審查、復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告、行政協(xié)議以及一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議等新類(lèi)型案件陸續(xù)進(jìn)入訴訟程序。復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告是新法為了倒逼行政復(fù)議，充分發(fā)揮層級(jí)糾錯(cuò)和監(jiān)督功能而規(guī)定的新制度，沒(méi)有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。法院需要按照“雙重審查、雙重裁判”的要求依法對(duì)原行政行為和復(fù)議行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判。由于新法及司法解釋的相關(guān)規(guī)定比較原則，加上行政協(xié)議的特殊性，需要更多的實(shí)踐積累來(lái)妥善審理好行政協(xié)議案件。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：潘 杰 上海申浩律師事務(wù)所
張春潮 上海中夏旭波律師事務(wù)所
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