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心憂民生安全 關(guān)注民生保障

——上海市十四屆人大三次會(huì)議上律師代表的身影

2015年第02期    作者:宋寧華    閱讀 7,969 次

今年“兩會(huì)”前夕，外灘踩踏事件為原本歡樂(lè)的新年籠罩上了陰霾，35條年輕的生命再也聽(tīng)不見(jiàn)新年的鐘聲，沐浴不到新年的陽(yáng)光。悲劇發(fā)生了，如何吸取教訓(xùn)，確保不再重演，讓特大型城市的安全“零風(fēng)險(xiǎn)”？這成為律師代表們關(guān)心的熱點(diǎn)話題。

在心憂城市安全的同時(shí)，2014年上海已有很多重大事件發(fā)生，造成了深遠(yuǎn)的影響，比如中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海的建立已經(jīng)滿一年，國(guó)家司法體制改革試點(diǎn)在上海啟動(dòng)等。這將對(duì)上海發(fā)生深刻的影響，是上海新一輪改革發(fā)展的契機(jī)。為此，在“兩會(huì)”上，依法治國(guó)、中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、打造全球科創(chuàng)中心等話題也進(jìn)入了律師代表們關(guān)心的視野之內(nèi)。律師人大代表們不但進(jìn)一步關(guān)注這些重大事件對(duì)上海的影響，還從各方面提出具有可行性的意見(jiàn)和建議，不斷促進(jìn)上海發(fā)展的“新常態(tài)”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年上?！皟蓵?huì)”召開(kāi)期間，本市21位市級(jí)律師人大代表和政協(xié)委員積極履職，在不同層級(jí)、不同領(lǐng)域?yàn)樯虾５某鞘薪ㄔO(shè)建言獻(xiàn)策，為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，共提出議案、書(shū)面意見(jiàn)、提案和社情民意等74件。

城市安全：呼吁制定公共安全管理?xiàng)l例

外灘擁擠踩踏事件讓不少代表、委員的目光聚焦到城市公共管理的問(wèn)題上，對(duì)此他們表情憂慮。因?yàn)榘踩浅鞘泻椭C的基礎(chǔ)，城市越安全，生活才能變得更美好。

市人大代表潘書(shū)鴻表示：“建議上海市人大制定上海市公共安全管理?xiàng)l例。目前，從國(guó)家到地方層面，我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范。2014年，上海市制定了《上海市突發(fā)事件信息報(bào)告工作管理辦法》的政府規(guī)章。值得注意的是，還沒(méi)有一部法律規(guī)范對(duì)自發(fā)的群體性事件中相關(guān)人員的責(zé)、權(quán)、利等內(nèi)容予以明確規(guī)范?！?span>

上海市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、市人大代表錢(qián)翊樑表示：“2005年，上海外灘就已配備了監(jiān)控探頭，安裝了預(yù)警設(shè)施。當(dāng)人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，儀器會(huì)幫助工作人員監(jiān)控人流，但仍然沒(méi)有避免悲劇的發(fā)生。”他建議：“除了從管理機(jī)制上下功夫，還可考慮改良技術(shù)來(lái)提高生活安全系數(shù)。例如，將全市人流易擁擠的區(qū)域，分級(jí)別予以標(biāo)注，通過(guò)開(kāi)發(fā)APP軟件、廣播等方式告知老百姓，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方式避免悲劇的再次上演?！?span>

市人大代表吳堅(jiān)提出應(yīng)盡快建設(shè)上海城市公共安全館?！俺鞘邪踩翘卮笮统鞘械囊坏郎€，外灘踩踏事件再次敲響了城市安全的警鐘。為加強(qiáng)常態(tài)性、長(zhǎng)效性的城市安全宣傳教育工作，應(yīng)規(guī)劃、建設(shè)上海城市公共安全館，作為面向上海市民群眾、莘莘學(xué)子提高公共安全意識(shí)、能力、技能，開(kāi)展自救互救培訓(xùn)，災(zāi)難情景模擬，搭建志愿者公益平臺(tái)的宣傳基地?！?span>

吳堅(jiān)還就城市公共安全館的策展主題、主體功能等提出具體設(shè)想。其中，在策展主題方面，他認(rèn)為城市公共安全是一個(gè)包羅萬(wàn)象的概念。按國(guó)際分類，引發(fā)群體性災(zāi)難的公共安全風(fēng)險(xiǎn)主要分四類：一是對(duì)人的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全造成威脅的自然災(zāi)害，包括風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、火災(zāi)、雪災(zāi)、地震等；二是事故災(zāi)難，包括各類生產(chǎn)安全事故，如交通運(yùn)輸事故、踩踏事件、公共設(shè)施事故、環(huán)境污染、核事故等；三是公共衛(wèi)生事件，包括食物中毒、傳染病暴發(fā)等；四是社會(huì)安全事件，主要指恐怖襲擊、劫持人質(zhì)、金融安全、群體性事件等?！俺鞘泄舶踩^可就上述涉及的安全概念，確定符合上海特點(diǎn)的災(zāi)難種類，策劃多組系列的主題展區(qū)，并配套情景模擬課堂、安防技能和緊急救援培訓(xùn)教室、重大災(zāi)難紀(jì)念場(chǎng)館等，盡可能融各類影響人類健康與安全的自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的預(yù)防知識(shí)與自救常識(shí)為一體。”

在城市公共安全館的主體功能方面，吳堅(jiān)則建議應(yīng)與社會(huì)對(duì)接，向社會(huì)公眾提供最直接、最質(zhì)感、最具體驗(yàn)性的宣傳救災(zāi)防災(zāi)工作的公共產(chǎn)品，改變過(guò)去碎片化、一陣子的城市安全宣傳方法，擴(kuò)大市民參與到公共安全防災(zāi)體系中來(lái)，鼓勵(lì)救災(zāi)志愿者活動(dòng)，提高市民群眾的防災(zāi)意識(shí)，并與社區(qū)對(duì)接。以此為基地，搭建與全市社區(qū)的聯(lián)系，加強(qiáng)最基層民眾的防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的普及教育，加大對(duì)社區(qū)人群的安全防范技能培訓(xùn)，特別是要提高在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)能力，支持社區(qū)自發(fā)的防災(zāi)活動(dòng)，為社區(qū)開(kāi)展各類防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)提供協(xié)作和支持。此外，還可以與學(xué)校、單位對(duì)接。以院校為重要平臺(tái)，將城市安全教育納入教學(xué)計(jì)劃，通過(guò)給學(xué)生實(shí)地上一堂安全必修課，提高學(xué)生的公民素質(zhì)和安全意識(shí)等。

依法治國(guó)：從每一項(xiàng)法律制度開(kāi)始

黨的十八大提出了依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署。去年10月，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》更加快了依法治國(guó)的步伐。律師作為我國(guó)法治進(jìn)步的重要力量，在“兩會(huì)”上，他們表情堅(jiān)定，決心在其中發(fā)揮助推作用。

市人大代表、市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)盛雷鳴此次提交的議案是制定《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例》。他介紹，司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分，本市的司法鑒定制度曾領(lǐng)先于全國(guó)，然而近階段相關(guān)立法工作已經(jīng)滯后。在十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，目前全國(guó)已經(jīng)有17個(gè)省、直轄市制定了司法鑒定的地方性法規(guī)，但上海還暫未對(duì)其立法。

“注冊(cè)一家司法鑒定機(jī)構(gòu)甚至比開(kāi)一家律師事務(wù)所還容易？這些準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)如何管理？”盛雷鳴表示：一個(gè)案子的司法鑒定結(jié)論，直接關(guān)系到這個(gè)案子司法判決的公平公正。目前上海市有些司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員存在違反鑒定程序要求，質(zhì)量管理不到位，職業(yè)操作不規(guī)范以及專業(yè)水平欠缺等問(wèn)題，但是他們的鑒定結(jié)論卻成為判決的重要依據(jù)。

盛雷鳴舉例說(shuō)：一個(gè)工程的造價(jià)到底是多少錢(qián)，得由第三方鑒定機(jī)構(gòu)也就是審價(jià)機(jī)構(gòu)說(shuō)了算，而這個(gè)審價(jià)結(jié)論就是直接的審判依據(jù)。如果這個(gè)審價(jià)機(jī)構(gòu)是法院，有紀(jì)委、監(jiān)察等部門(mén)來(lái)監(jiān)督它的行為，有一審二審，對(duì)判決不服的，還可以抗訴。但是，現(xiàn)在司法鑒定的結(jié)論，沒(méi)有二審，沒(méi)有再審，沒(méi)有監(jiān)督，沒(méi)有復(fù)核，而這個(gè)結(jié)論就是裁決的依據(jù)。“對(duì)于司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、規(guī)范、培訓(xùn)、處分，沒(méi)有法律法規(guī)的限制，要開(kāi)一家司法鑒定機(jī)構(gòu)，比開(kāi)一家律師事務(wù)所容易得多。”

為此，盛雷鳴認(rèn)為：加快本市司法鑒定地方立法，進(jìn)一步完善司法鑒定統(tǒng)一管理體制和管理制度，推進(jìn)司法鑒定工作規(guī)范化、法制化建設(shè)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

盛雷鳴建議：《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例》需要解決7方面的重點(diǎn)問(wèn)題，包括完善司法鑒定管理體制，建立分級(jí)管理制度；統(tǒng)籌規(guī)劃本市司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展；完善司法鑒定管理制度；明確司法鑒定兩結(jié)合管理體制和行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位；明確鑒定人出庭作證義務(wù)、程序及保障；建立司法機(jī)關(guān)與相關(guān)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制；充分發(fā)揮市司法鑒定專家委員會(huì)作用。

市人大代表潘書(shū)鴻提出關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督職能、規(guī)范看守所行為的書(shū)面意見(jiàn)。他指出：現(xiàn)在有一個(gè)被忽略的關(guān)鍵問(wèn)題，被羈押的人在看守所里不能拿紙和筆，在和律師會(huì)見(jiàn)時(shí)，如果時(shí)間不充裕的話，憑他記憶記住的案件事實(shí)很有限。到法庭上，很多被告人手上也是沒(méi)有紙和筆的，很多犯人開(kāi)庭就是戴著手銬出庭的，他們完全靠腦袋來(lái)記憶幾年前甚至幾十年前的案件事實(shí)，“我們認(rèn)為這個(gè)是不科學(xué)的”。市人大代表吳堅(jiān)對(duì)此也表示，現(xiàn)在需要有一個(gè)法規(guī)，對(duì)看守所的一些行為列一個(gè)負(fù)面清單，哪些是不可以做的，哪些是不可以說(shuō)的。

依法行政，律師應(yīng)發(fā)揮重要作用

在今年市人代會(huì)的上海市《政府工作報(bào)告》中，首次將依法行政的內(nèi)容單列出來(lái)，可見(jiàn)其已經(jīng)成為政府關(guān)注的重點(diǎn)之一，這也讓律師代表們表情認(rèn)真，希望在其中發(fā)揮律師的專業(yè)作用?！吧虾?yīng)盡快建立市政府法律顧問(wèn)團(tuán)，為政府的重大決策、重大項(xiàng)目、重大案件等方面提供獨(dú)立的第三方法律顧問(wèn)服務(wù)?！笔腥舜蟠韯⒄龞|此次在“兩會(huì)”上提出的書(shū)面意見(jiàn)與此不謀而合，他認(rèn)為：在政府依法行政和政府職能轉(zhuǎn)變中，應(yīng)充分發(fā)揮律師作用，在本市市級(jí)政府建立政府法律顧問(wèn)團(tuán)，“政府法律顧問(wèn)在提高依法行政水平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上能夠發(fā)揮重要作用?！?span>

今年的上海市《政府工作報(bào)告》中指出，雖然在過(guò)去的一年中，政府堅(jiān)持依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)，著力轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)作風(fēng)，取得了一定成效，但是政府自身建設(shè)還存在不少缺點(diǎn)和不足：政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿唬貙徟p監(jiān)管、重管理輕服務(wù)的傾向沒(méi)有根本改變；依法行政的意識(shí)和能力有待增強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題依然存在；行政效率仍然不高，不作為、慢作為、選擇性作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。

為此，劉正東認(rèn)為：黨的十八屆四中全會(huì)決定中要求“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮作用”。此次，上海市《政府工作報(bào)告》中對(duì)此進(jìn)行了明確，要求“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行重大決策合法性審查制度，全面推行政府法律顧問(wèn)制度”?！耙郧罢蠖鄰?qiáng)調(diào)‘集體決策’，但此次卻明確指出要‘依法決策’，這是一大進(jìn)步?！?span>

劉正東認(rèn)為：要實(shí)現(xiàn)“依法決策”，就不得不提到“法律顧問(wèn)制度”。據(jù)了解，2014年以來(lái)，四川、山東、湖北、江西、安徽等地相繼建立了省級(jí)政府法律顧問(wèn)團(tuán)。目前，本市各區(qū)縣也基本上都建立了政府法律顧問(wèn)團(tuán)，而且全面實(shí)現(xiàn)了政府法律顧問(wèn)的制度化。截至去年3月，全市區(qū)縣政府法律顧問(wèn)團(tuán)成員共有322人，基本由執(zhí)業(yè)律師組成，有的區(qū)也包括政府法制機(jī)構(gòu)工作人員及法學(xué)專家等。

因此，劉正東認(rèn)為：本市市級(jí)政府建立政府法律顧問(wèn)團(tuán)不僅有章可循，而且有例可循，且將對(duì)本市各區(qū)縣政府法律顧問(wèn)團(tuán)的健康可持續(xù)運(yùn)行起到表率作用。為此，劉正東今年專門(mén)提交了名為《關(guān)于建立本市市級(jí)政府法律顧問(wèn)團(tuán)的建議》的書(shū)面意見(jiàn)。在這份建議中，他呼吁本市盡快建立市政府法律顧問(wèn)團(tuán)，為政府的重大決策、重大項(xiàng)目、重大案件等方面提供獨(dú)立的第三方法律顧問(wèn)服務(wù)；參照兄弟省市的做法，適當(dāng)從全國(guó)各地公開(kāi)遴選有關(guān)方面的法學(xué)專家、優(yōu)秀律師等杰出人士參與擔(dān)任本市市政府法律顧問(wèn)；同時(shí)制定《上海市人民政府法律顧問(wèn)（團(tuán)）工作規(guī)則》，以便規(guī)范化、制度化、權(quán)威化地開(kāi)展政府法律顧問(wèn)工作、發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用。

民生保障：“咬定青山不放松”

在今年上海的“兩會(huì)”上，環(huán)境等問(wèn)題并非新話題，但眼看霧霾等問(wèn)題仍沒(méi)有解決，律師代表們“咬定青山不放松”，較真的表情令人欽佩。

市人大代表錢(qián)翊樑骨質(zhì)增生發(fā)作，仍堅(jiān)持一瘸一拐到會(huì)場(chǎng)，也是“蠻拼”的。他告訴記者：環(huán)境問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸和亟待解決的民生問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)頒布了新的《環(huán)保法》，以法律形式確立了保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，明確規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，還強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)和公眾參與，設(shè)置了環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。但是《上海市環(huán)境保護(hù)條例》自2006年5月1日施行至今已有9個(gè)年頭，其中許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合本市環(huán)境污染的實(shí)際狀況與治理污染的迫切要求，為此他建議市人大應(yīng)盡快修訂《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，使上海的天變得藍(lán)一點(diǎn)，水變得清一點(diǎn)，更好地造福于上海人民。

俗話說(shuō)：“名不正則言不順”。細(xì)心的市人大代表厲明發(fā)現(xiàn)了本市火車(chē)站站名存在的新問(wèn)題。為了承擔(dān)運(yùn)輸高密度的鐵路客流，上海陸續(xù)建設(shè)了新的火車(chē)客運(yùn)站，目前上海站、上海南站、上海虹橋站這三大火車(chē)站構(gòu)成了上海鐵路三大交通樞紐，保證每天能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)，承載著龐大客流。三大火車(chē)站能夠彼此分擔(dān)來(lái)往上海的人流，使出入上海不會(huì)因龐大的人流而顯得擁擠無(wú)序。但是這卻引發(fā)了一個(gè)新的問(wèn)題，龐大的人流量，使得部分不熟悉上海的乘客，對(duì)相似的火車(chē)站站名特別容易混淆。尤其是位于閘北區(qū)秣陵路上的上?；疖?chē)站，也就是上海市民俗稱的新客站，由于其名稱過(guò)于籠統(tǒng)，也就使得其具有了一定的迷惑性、誤導(dǎo)性，不熟悉上海的人會(huì)將其作為上海唯一的火車(chē)站。更湊巧的是，上?；疖?chē)站還有南廣場(chǎng)和北廣場(chǎng)，這讓本就不熟悉上海的外地、外國(guó)客人們陡增了甄別的難度。

厲明將國(guó)際上類似的大型城市的火車(chē)站站名做了一番比較，這些城市的火車(chē)站站名都能夠很好地區(qū)別不同的火車(chē)站，而這些火車(chē)站取名成功的案例值得上海借鑒。比如：美國(guó)波士頓有兩個(gè)主要的客運(yùn)火車(chē)站位于城市的一南一北，分別為南站和北站；紐約的主要客運(yùn)火車(chē)站叫大中央火車(chē)站。俄羅斯的莫斯科、圣彼得堡也有多個(gè)火車(chē)站，其命名更是非常人性化，莫斯科至圣彼得堡的火車(chē)站叫做圣彼得堡火車(chē)站，而圣彼得堡到莫斯科的火車(chē)站叫做莫斯科火車(chē)站。

為此，他建議為了更好地區(qū)分上海三大火車(chē)站的目的，讓全國(guó)乃至世界各地的鐵路乘客能夠更清晰地區(qū)分上海三大火車(chē)站，方便旅客，避免找錯(cuò)火車(chē)站，擬將現(xiàn)上?；疖?chē)站恢復(fù)“原名”為上海北站?！?span>