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2024年1月25日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號(hào)國務(wù)院令，公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”），該《暫行條例》將于 2024 年 5 月 1 日起施行。
《暫行條例》的出臺(tái)標(biāo)志著中國在應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)可持續(xù)未來發(fā)展方面邁出了關(guān)鍵一步，也標(biāo)志著中國全國碳市場與地方碳市場將進(jìn)一步融合的大發(fā)展。本文旨在根據(jù)《暫行條例》的主要條款以及有關(guān)部門就《暫行條例》答記者問內(nèi)容，簡要總結(jié)《暫行條例》的出臺(tái)背景和主要亮點(diǎn)，并從已公布的官方解讀中汲取啟示。
一. 背景
中國的碳排放權(quán)交易市場是在相關(guān)交易所和政府部門的法規(guī)和指導(dǎo)下運(yùn)行的。然而，國家層面的專門立法措施缺位使得這一市場在有效監(jiān)管交易活動(dòng)、確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、懲治違規(guī)行為等方面遭遇挑戰(zhàn)。由于以往的治理主要依靠低位階的法規(guī)，缺乏權(quán)威性的立法，因此制定綜合性的國家行政法規(guī)已成為當(dāng)務(wù)之急。
黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)碳排放權(quán)交易市場體系建設(shè)?！稌盒袟l例》的制定出臺(tái)是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的具體舉措，也是中國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)發(fā)展的客觀要求。
《暫行條例》的首要目標(biāo)是為全國碳排放權(quán)交易市場的運(yùn)行和管理提供明確的法律依據(jù)，旨在通過建立全面的監(jiān)管框架規(guī)范交易活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，遏制違法行為。
二. 主要亮點(diǎn)
《暫行條例》的主要亮點(diǎn)包括系統(tǒng)性建構(gòu)全國碳市場、排放數(shù)據(jù)造假的防范與懲治、全國交易市場與地方交易市場的融合等問題，為建設(shè)透明、高效的碳市場生態(tài)系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)。
（一） 全國碳市場的制度基礎(chǔ)：《暫行條例》圍繞六個(gè)關(guān)鍵方面，為全國碳市場的有效運(yùn)行和管理奠定了基礎(chǔ)。
1. 注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)
全國碳排放權(quán)登記機(jī)構(gòu)（現(xiàn)為湖北碳排放權(quán)交易中心）負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易產(chǎn)品的登記和交易結(jié)算服務(wù)，全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)（現(xiàn)為上海環(huán)境能源交易所）負(fù)責(zé)集中交易活動(dòng)的組織。
2. 交易范圍、產(chǎn)品、參與者和交易方式
碳排放權(quán)交易涵蓋溫室氣體種類、交易產(chǎn)品、參與主體、交易方式等多個(gè)方面。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部將會(huì)同有關(guān)部門確定交易的溫室氣體種類和行業(yè)范圍。交易產(chǎn)品包括碳排放配額和其他經(jīng)批準(zhǔn)的現(xiàn)貨交易產(chǎn)品，主要參與主體為重點(diǎn)排放單位和其他符合規(guī)定的其他主體；交易方式包括協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價(jià)或其他經(jīng)批準(zhǔn)的方式。
3. 確定重點(diǎn)排放單位
生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門制定重點(diǎn)排放單位確定條件，省級(jí)主管部門根據(jù)認(rèn)定條件制定年度重點(diǎn)排放單位名錄。
4. 碳排放配額的分配
年度碳排放配額總量和分配方案由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門制定。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)分配方案向重點(diǎn)排放單位發(fā)放碳排放配額。
5. 排放報(bào)告與核查
要求重點(diǎn)排放單位編制年度溫室氣體排放報(bào)告，經(jīng)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門核查確認(rèn)后，確定實(shí)際排放量。
6. 碳排放配額結(jié)算與市場交易
重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)核查結(jié)果足額清繳碳排放配額。重點(diǎn)排放單位也可通過全國碳排放交易市場買賣碳排放配額，購買的配額可用于清繳。
（二） 預(yù)防和懲罰偽造排放數(shù)據(jù)： 排放數(shù)據(jù)的真實(shí)完整是碳排放權(quán)交易正常進(jìn)行和相關(guān)政策發(fā)揮效能的基礎(chǔ)?！稌盒袟l例》主要從以下四個(gè)方面作出規(guī)定，以預(yù)防和懲治排放數(shù)據(jù)造假行為：
1. 強(qiáng)化重點(diǎn)排放單位責(zé)任
《暫行規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)排放單位在確保排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠方面的主體責(zé)任。要求重點(diǎn)排放單位制定并嚴(yán)格執(zhí)行排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃，準(zhǔn)確核算溫室氣體排放量，編制年度排放報(bào)告，并對(duì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，按規(guī)定向社會(huì)公開信息并保存原始記錄和管理臺(tái)賬。
2. 加強(qiáng)對(duì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理
《暫行規(guī)定》要求，受委托進(jìn)行排放檢驗(yàn)和檢測的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程和技術(shù)規(guī)范要求。技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)檢驗(yàn)檢測報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得出具虛假報(bào)告。此外，受委托編制年度排放報(bào)告、對(duì)年度排放報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備國家法規(guī)規(guī)定的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)能力以及技術(shù)人員。建立業(yè)務(wù)質(zhì)量管理制度，獨(dú)立、客觀、公正地開展業(yè)務(wù)，并對(duì)出具的年度排放報(bào)告和技術(shù)審核意見的承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
3. 強(qiáng)化監(jiān)督檢查
《暫行條例》授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門和其他監(jiān)督部門對(duì)重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，明確了現(xiàn)場檢查可以采取的措施，要求被檢查單位予以配合，如實(shí)反映情況，暢通信息渠道。
4. 加大處罰力度
《暫行條例》在對(duì)溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測、排放年報(bào)編制、技術(shù)審核中弄虛作假的行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施，包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)整改、吊銷相關(guān)資質(zhì)、禁止從事相應(yīng)經(jīng)營活動(dòng)、建立信用記錄制度等。
（三） 全國交易市場與地方交易市場的融合：《暫行條例》主要適用于全國碳排放權(quán)交易市場，同時(shí)也對(duì)地方碳排放權(quán)交易市場做出了規(guī)定。
1. 已建立的地方市場依《暫行條例》健全完善相關(guān)管理制度
在《暫行條例》頒布前建立的地方碳排放權(quán)交易市場應(yīng)當(dāng)與《暫行條例》的規(guī)定保持一致。要求這些地方市場健全和完善相關(guān)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保符合《暫行條例》的規(guī)定。通過規(guī)范運(yùn)作和監(jiān)督，現(xiàn)有地方市場有助于碳排放權(quán)交易活動(dòng)的整體協(xié)調(diào)性和完整性。
2. 禁止建立新的地方碳排放權(quán)交易市場
《暫行條例》實(shí)施后，不再建立新的地方碳排放權(quán)交易市場。此外，重點(diǎn)排放單位不得再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放政權(quán)交易市場的碳排放權(quán)交易。這一限制旨在簡化碳排放交易活動(dòng)，防止市場分割，并確保與國家監(jiān)管框架的一致性。
三. 建議
鑒于中國政府近期頒布了《暫行條例》，在華經(jīng)營的跨國公司在碳排放管理方面面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。為確保公司在遵守《暫行條例》同時(shí)從高速發(fā)展的碳市場中獲益，跨國公司須采取以下策略和措施：
（一）將碳交易納入風(fēng)險(xiǎn)管理
將碳交易因素納入整體風(fēng)險(xiǎn)管理策略，以降低與不合規(guī)或碳價(jià)格波動(dòng)相關(guān)的潛在財(cái)務(wù)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要公司進(jìn)行情景分析，評(píng)估不同碳價(jià)格情景對(duì)企業(yè)運(yùn)營和財(cái)務(wù)業(yè)績的影響。
（二）投資低碳技術(shù)
投資有助于減少排放和提高運(yùn)營效率的低碳技術(shù)和措施。比如進(jìn)一步升級(jí)清潔能源設(shè)施，優(yōu)化生產(chǎn)流程以盡量減少廢物和排放，或投資創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)。
（三）數(shù)據(jù)報(bào)告和核驗(yàn)
落實(shí)強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)報(bào)告和核驗(yàn)要求，以此確保符合《暫行規(guī)定》的要求。這包括建立可以實(shí)現(xiàn)精確測量和報(bào)告排放量的內(nèi)部管控機(jī)制，以及聘請(qǐng)具備相應(yīng)資質(zhì)的審計(jì)師來核實(shí)排放數(shù)據(jù)并確保其完整性。
（四）持續(xù)監(jiān)測和審查
建立碳排放交易活動(dòng)的持續(xù)監(jiān)控和審查機(jī)制，以確保與監(jiān)管要求保持動(dòng)態(tài)的一致性，確定需要改進(jìn)處。相應(yīng)措施包括定期審查排放數(shù)據(jù)、進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)、根據(jù)公司需要更新政策和程序，以解決新出現(xiàn)的問題或法規(guī)變化。
（五） 培訓(xùn)與能力建設(shè)
為員工提供培訓(xùn)和能力建設(shè)計(jì)劃，以提高他們對(duì)碳排放交易法規(guī)及其在合規(guī)中作用的理解，如舉辦以碳管理實(shí)踐、法規(guī)要求和報(bào)告義務(wù)為重點(diǎn)的講習(xí)班、研討會(huì)或在線培訓(xùn)課程。
《暫行條例》的制定出臺(tái)，預(yù)示著中國碳治理進(jìn)入了一個(gè)以透明、市場一體化和創(chuàng)新為標(biāo)志的新時(shí)代。法律專業(yè)人士和碳密集型行業(yè)相關(guān)企業(yè)唯有熟悉《暫行條例》的復(fù)雜內(nèi)容，方能有效地駕馭不斷變化的碳排放交易環(huán)境。對(duì)此，上文提出了種種針對(duì)性建議以供參考。期待跨國公司可以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的新碳排放交易法規(guī)，并在不斷變化的碳市場環(huán)境中取得成功。
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