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一、問(wèn)題背景
通常而言，公共服務(wù)指由政府、承擔(dān)特定義務(wù)的企事業(yè)單位或其他組織向不特定的公眾對(duì)象提供的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。在法學(xué)層面，公共服務(wù)通常包含普遍服務(wù)義務(wù)和強(qiáng)制締約義務(wù)兩項(xiàng)內(nèi)容。普遍服務(wù)義務(wù)主要指在一定地域范圍內(nèi)以合理的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)歧視地、持續(xù)性地提供標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，普遍服務(wù)義務(wù)強(qiáng)調(diào)服務(wù)的公平性。例如《中華人民共和國(guó)郵政法》第二條規(guī)定：“本法所稱郵政普遍服務(wù)，是指按照國(guó)家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以合理的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為中華人民共和國(guó)境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)。” 強(qiáng)制締約義務(wù)主要指無(wú)正當(dāng)理由（通常為法定是由）不得拒絕供給。例如《中華人民共和國(guó)電力法》第二十六條規(guī)定：“供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國(guó)家規(guī)定供電的義務(wù)；不得違反國(guó)家規(guī)定對(duì)其營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)申請(qǐng)用電的單位和個(gè)人拒絕供電?！?/span>
普遍性、公平性、合理性、強(qiáng)制性作為公共服務(wù)的基本特點(diǎn)，在通常的時(shí)間維度中并無(wú)大的爭(zhēng)議。然而在新型冠狀病毒疫情肆虐的當(dāng)下，一些暴力傷害醫(yī)生、帶病旅游出行、防疫物資分配案例的出現(xiàn)使“公共服務(wù)差異化供給”這一話題出現(xiàn)討論的必要。所謂公共服務(wù)差異化供給指向特定的公共服務(wù)接收方提供有別于其他人群的公共服務(wù)，這種差異可能表現(xiàn)為供給的集中或優(yōu)待（以下合稱為：“供給增益”），也可能表現(xiàn)為供給的減少、中斷或成本增加（以下合稱為：“供給減益”）。
重大公共事件背景下，如果事實(shí)上出現(xiàn)了公共服務(wù)的差異化供給，法律應(yīng)當(dāng)如何去評(píng)價(jià)？如果這種差異化供給是受法律保護(hù)甚至鼓勵(lì)的，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)如何完善？如果這種差異化供給是被法律原則、基本法理和現(xiàn)行法律禁止的，又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行宣貫和普及？本文將圍繞上述問(wèn)題，結(jié)合重大公共事件的背景，對(duì)公共服務(wù)差異化供給的法律可行性進(jìn)行分析。
二、現(xiàn)行法律關(guān)于普遍服務(wù)義務(wù)和強(qiáng)制締約義務(wù)的例外
承前所述，公共服務(wù)的普遍性、公平性、合理性、強(qiáng)制性是其基本特點(diǎn)，這些原則作為普遍服務(wù)義務(wù)和強(qiáng)制締約義務(wù)的應(yīng)有之義出現(xiàn)在大量法律法規(guī)之中。然而，普遍服務(wù)義務(wù)和強(qiáng)制締約義務(wù)在現(xiàn)行法律法規(guī)中存在不同程度的例外，主要包括以下六種類型：
第一類是欠費(fèi)引起的服務(wù)暫停或中斷?！吨腥A人民共和國(guó)電信條例》第三十四條第二款規(guī)定：“對(duì)超過(guò)收費(fèi)約定期限30日仍不交納電信費(fèi)用的電信用戶，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者可以暫停向其提供電信服務(wù)。電信用戶在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者暫停服務(wù)60日內(nèi)仍未補(bǔ)交電信費(fèi)用和違約金的，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者可以終止提供服務(wù)，并可以依法追繳欠費(fèi)和違約金?！薄吨腥A人民共和國(guó)合同法》第一百八十二條、《城市供水條例》第三十五條第一款有類似的規(guī)定。
第二類是違法行為引起的服務(wù)暫停或中斷。例如，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第二十七條規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行，及時(shí)消除事故隱患。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行，有發(fā)生生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，在保證安全的前提下，經(jīng)本部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施，強(qiáng)制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位履行決定。通知應(yīng)當(dāng)采用書面形式，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合?！?/span>
第三類是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題引起獲得公共服務(wù)的成本增加。例如，《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》第十六條第三款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行峰谷分時(shí)電價(jià)、季節(jié)性電價(jià)、可中斷負(fù)荷電價(jià)制度，鼓勵(lì)電力用戶合理調(diào)整用電負(fù)荷；對(duì)鋼鐵、有色金屬、建材、化工和其他主要耗能行業(yè)的企業(yè)，分淘汰、限制、允許和鼓勵(lì)類實(shí)行差別電價(jià)政策?！?/span>
第四類是司法限制引起的公共服務(wù)差異或中斷。例如，《民事訴訟法》第二百五十五條規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對(duì)其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過(guò)媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》對(duì)此作了詳盡的規(guī)定。
第五類是救災(zāi)搶險(xiǎn)引起的供給增益。例如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第一款規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：……（三）立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施，向受到危害的人員提供避難場(chǎng)所和生活必需品，實(shí)施醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施?！?/span>
第六類是針對(duì)特殊人群的扶弱類供給增益。例如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》第五章“社會(huì)優(yōu)待”中規(guī)定了老年人享有醫(yī)療、民政、訴訟、交通運(yùn)輸、公共文化等諸多方面的優(yōu)待。
對(duì)上述例外情形進(jìn)行整理分析，可以總結(jié)出以下七方面特點(diǎn)：一是在法律依據(jù)層面，上述公共服務(wù)的差異化供給均有法律、法規(guī)的直接依據(jù)；二是在公共服務(wù)的類別方面，供給減益主要集中在交易類公共服務(wù)（如電信、供水、供電、公共交通工具等），而供給增益主要集中在基本教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等不涉及交易的公共服務(wù)中；三是在引發(fā)差異性供給的原因方面，當(dāng)事人的先行不當(dāng)行為（包括拖欠水電煤公用事業(yè)費(fèi)、實(shí)施危害公共安全行為、實(shí)施危害生態(tài)環(huán)境行為、拒不履行生效判決行為等）系引發(fā)供給減益的主要原因；四是在差異性供給的持續(xù)期間方面，通常是自差異性原因事實(shí)發(fā)生之日起、至差異性供給原因消除止的一段特定的期間，換言之供給差異性存在因主動(dòng)修復(fù)而提前終止的可能，呈現(xiàn)出在時(shí)間維度上的強(qiáng)關(guān)聯(lián)；五是在供給減益啟動(dòng)程序方面，法律法規(guī)均規(guī)定了明確的條件和步驟，通常需首先對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行催告督促其主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)，逾期仍未履行義務(wù)或糾正違法行為的，才可以書面方式?jīng)Q定啟動(dòng)供給差異化；七是增益性的差別供給適用范圍較小，主要集中在救災(zāi)搶險(xiǎn)和特殊人群扶弱方面。
綜合上述法律法規(guī)的成文規(guī)定，筆者認(rèn)為公共服務(wù)的差異化供給在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)制度框架下是普遍存在的。為應(yīng)對(duì)重大公共事件，對(duì)部分公共服務(wù)實(shí)施差異化供給有先例可循。
三、公共服務(wù)差異化供給的約束性條件
公共服務(wù)的固有特點(diǎn)決定了對(duì)公共服務(wù)實(shí)施差異化供給必須慎重，需設(shè)定嚴(yán)格的約束性條件。結(jié)合本文第二部分有關(guān)現(xiàn)行法律中公共服務(wù)差異性供給立法例，筆者認(rèn)為該約束性條件可包括以下五個(gè)方面：
一是公共服務(wù)的差異化供給（無(wú)論是供給增益還是供給減益）關(guān)乎公民的基本權(quán)利，依照憲法和立法法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律直接規(guī)定。低位階的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不可設(shè)置差異化供給。強(qiáng)調(diào)差異化供給法定，有助于保障公民基本權(quán)利、有助于提升公共政策的透明度，有助于減少制度執(zhí)行的偏差度，有助于取得人民群眾的理解和支持。
二是與人的人身權(quán)、受教育權(quán)有關(guān)的公共服務(wù)，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等應(yīng)當(dāng)成為供給減益的禁區(qū)，在上述領(lǐng)域需要將相關(guān)制度設(shè)計(jì)的平等性、非歧視性、合理性放在價(jià)值追求的首位。即便當(dāng)事人實(shí)施了違法行為（包括暴力傷害醫(yī)生或者妨礙疫情防治），也不能剝奪其獲得基本醫(yī)療、基本社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利，但可以通過(guò)治安管理處罰法乃至刑法對(duì)其違法行為進(jìn)行處理。
三是供給增益需具備正當(dāng)理由（如搶險(xiǎn)救災(zāi)、扶弱濟(jì)危），增益的內(nèi)容、適用范圍、持續(xù)期間和增益方式應(yīng)當(dāng)與增益理由相匹配。例如突發(fā)公共事件中，水電煤供應(yīng)、各類救災(zāi)物資就應(yīng)當(dāng)直接、優(yōu)先、及時(shí)地分配給一線搶險(xiǎn)救助人員和受災(zāi)群眾，任何其他單位和個(gè)人均不可優(yōu)先獲得供給。
四是交易類公共服務(wù)，如電信、供水供電供氣、公共交通工具等，可以實(shí)施包括暫停供應(yīng)、終止供應(yīng)、獲得成本增加在內(nèi)的各類供給減益，但需以當(dāng)事人的先行違法行為為前提。供給減益的目的是督促當(dāng)事人履行法定義務(wù)，而非永久剝奪其正常權(quán)益，因此供給減益的內(nèi)容、范圍、持續(xù)時(shí)間、強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)與違法行為強(qiáng)關(guān)聯(lián)。供給減益實(shí)施前，需給與當(dāng)事人一定期間自行整改糾正，經(jīng)催告后合理時(shí)間內(nèi)仍未糾正的，應(yīng)以書面方式對(duì)其實(shí)施供給減益。一旦引起供給減益的原因消失，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)正常供給。此外，除非法律有明確的規(guī)定，不可出現(xiàn)交叉減益（例如當(dāng)事人在A類公共服務(wù)交易關(guān)系中出現(xiàn)違法情形，卻被B類公共服務(wù)提供方暫?；蚪K止交易）。
五是公共服務(wù)的差異化供給需充分考慮普通大眾的價(jià)值判斷和情感感受。普通大眾的價(jià)值水平和情感歸屬在整個(gè)社會(huì)中一般處于均線位置，過(guò)于先進(jìn)或超前的理念難以獲得普通大眾的理解和支持。這類理念作用于公共服務(wù)后，其結(jié)果卻需普通大眾承受，就容易產(chǎn)生阻力。相應(yīng)地，政策法規(guī)就難以切實(shí)落地執(zhí)行。一些地方在制訂與民生有關(guān)的供給政策時(shí)，已經(jīng)強(qiáng)制要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，就有這方面的考慮。例如《上海市供用電條例》第八條第二款規(guī)定：“供電企業(yè)與居民電力用戶簽訂供用電合同采用格式條款的，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。在擬訂格式條款時(shí)，市電力運(yùn)行主管部門應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取公眾、社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)利益方的意見(jiàn)。供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)將格式合同提交市工商行政管理部門和市電力運(yùn)行主管部門備案。”
四、總結(jié)
有關(guān)公共服務(wù)差異化供給的法律可行性問(wèn)題，在抗擊新型冠狀病毒的當(dāng)下有著特殊意義。筆者進(jìn)行了初步研究和分析，現(xiàn)總結(jié)形成以下五點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)：（一）公共服務(wù)具有普遍性、公平性、合理性、強(qiáng)制性的基本特征，但公共服務(wù)的差異化供給是普遍存在的，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中有相應(yīng)的規(guī)定。（二）公共服務(wù)的差異化供給（無(wú)論是供給增益還是供給減益）關(guān)乎公民的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律直接規(guī)定。低位階的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不可設(shè)置差異化供給。（三）與人的人身權(quán)、受教育權(quán)有關(guān)的公共服務(wù)，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等應(yīng)當(dāng)成為供給減益的禁區(qū)。（四）公共服務(wù)的差異化供給需具有正當(dāng)性，增/減益的內(nèi)容、適用范圍、持續(xù)期間、作用方式和強(qiáng)度均需與增/減益目的高匹配、強(qiáng)關(guān)聯(lián)。（五）公共服務(wù)差異化供給政策法律的制定需充分考慮普通大眾的價(jià)值判斷和情感感受，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等方式實(shí)現(xiàn)公眾參與是有效的意見(jiàn)征求方式。
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