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行政調(diào)解在我國有悠久的歷史、深厚的底蘊(yùn)。如西周官制中設(shè)有“調(diào)人”；“據(jù)考證，唐代時期，行政調(diào)解處理民商事糾紛十分平常并且產(chǎn)生了良好社會效果”；新中國建國至二十世紀(jì)九十年代初期，許多民商事糾紛均可經(jīng)由行政調(diào)解處理。在二十世紀(jì)九十年代中后期，在“訴訟中心主義”思潮影響下，訴訟被推崇為各類糾紛解決“最正統(tǒng)”“最法治”機(jī)制，行政調(diào)解在糾紛解決實(shí)踐中日漸式微。
而隨著時代的發(fā)展，我國社會發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期，各類社會糾紛多發(fā)，訴訟糾紛解決機(jī)制顯然難以消化社會上產(chǎn)生的過量的各類矛盾糾紛，為社會糾紛迅即解決與和諧社會維護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，“行政調(diào)解”成為非訴訟糾紛解決機(jī)制中的一種重現(xiàn)生機(jī)。黨的十六屆三中全會提出要實(shí)現(xiàn)“司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解”三大調(diào)解有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)任務(wù)；國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確各級政府及其職能部門要大力開展矛盾糾紛排查調(diào)處工作；《國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的意見》指出要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，完善行政調(diào)解制度，科學(xué)界定調(diào)解范圍；中央綜治委、最高人民法院等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》高度肯定了包含行政調(diào)解在內(nèi)的“大調(diào)解”機(jī)制建設(shè)的價值意義。十八屆三中、四中全會就完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制作出重要部署。
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》和全國調(diào)解工作會議精神，2019年11月25日，上海召開全市調(diào)解工作會議。會議強(qiáng)調(diào)，要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神和習(xí)近平總書記考察上海時的重要講話精神，切實(shí)提高站位，著力構(gòu)建大調(diào)解工作格局，不斷推進(jìn)上海調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。要推進(jìn)非訴訟糾紛解決中心建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，探索加強(qiáng)和改進(jìn)調(diào)解工作新理念、新途徑、新方法，努力在更高層次、更廣范圍實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作新作為。要加強(qiáng)行政調(diào)解、商事調(diào)解，統(tǒng)籌推進(jìn)各種調(diào)解均衡發(fā)展，積極主動防范風(fēng)險、化解矛盾。
行政調(diào)解契合服務(wù)政府理念，有助于政府職能轉(zhuǎn)變，同時也順應(yīng)和諧社會建設(shè)訴求，有利于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水準(zhǔn)，得到國家強(qiáng)力推動和社會各界大力支持自在情理之中。而實(shí)踐中對于如何實(shí)施及推進(jìn)行政調(diào)解工作，各個省市步伐不一，北京市、廣州市出臺了行政調(diào)解的專門規(guī)定，湖南省、江蘇省、山東省、西安市等省市在其行政程序規(guī)定中規(guī)定了行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容。但目前關(guān)于行政調(diào)解的相關(guān)法律規(guī)定仍然不夠全面、具體，行政調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行也并不順暢，因此學(xué)習(xí)和探究行政調(diào)解的制度構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，在此前提下，上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)，對多元化糾紛解決機(jī)制背景下的行政調(diào)解制度進(jìn)行了研究，具體內(nèi)容綜述如下。
一、行政調(diào)解定義與范圍
（一）行政調(diào)解的含義
從廣義上理解，行政調(diào)解是指行政主體參與主持的，以國家法律法規(guī)、政策和公序良俗為依據(jù)，以受調(diào)解雙方當(dāng)事人自愿為前提，通過勸說、調(diào)停、斡旋等方法促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解機(jī)制。從狹義上理解，行政調(diào)解是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，對屬于職權(quán)管轄范圍內(nèi)的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。
兩者的區(qū)別在于廣義上的行政調(diào)解包括了行政爭議調(diào)解和民事糾紛調(diào)解，而狹義上的行政調(diào)解僅包括民事糾紛調(diào)解。
（二）行政調(diào)解的適用范圍
檢索各地行政調(diào)解的相關(guān)法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)對于“行政調(diào)解”的定義各不相同，有些地區(qū)采用的廣義上“行政調(diào)解”的含義，而有的地區(qū)則采用的是狹義上的“行政調(diào)解”的含義。如《北京市行政調(diào)解辦法》規(guī)定可進(jìn)行行政調(diào)解的糾紛范圍有，“1.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的公民、法人和其他組織之間的糾紛（民事糾紛）；2.公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)產(chǎn)生的爭議（行政爭議）”，浙江省、西安市等地對于行政調(diào)解的定義及范圍與北京市相同或相似，包括民事糾紛和行政爭議。而《江蘇省行政程序規(guī)定》中規(guī)定“行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)為了化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，居間協(xié)調(diào)處理與行使行政職權(quán)相關(guān)的民事糾紛的行為。”，遼寧省、山東省等地對于行政調(diào)解的定義及范圍與江蘇省相同或相似，僅包括民事糾紛。
我們認(rèn)為，行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)是一種二元結(jié)構(gòu)的制度模式：既包括行政機(jī)關(guān)對民事爭議的居間調(diào)解，也包括行政機(jī)關(guān)對一般行政爭議及行政復(fù)議中行政糾紛的調(diào)解。其中，對民事爭議的行政調(diào)解需要處理好與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接關(guān)系，對一般行政爭議的行政調(diào)解則需要處理好與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接關(guān)系。
二、行政調(diào)解主體
（一）行政調(diào)解主體特點(diǎn)
行政調(diào)解一般是指行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能過程中，對于所遇到的糾紛，進(jìn)行調(diào)解的活動。因此，行政調(diào)解主體是在“大調(diào)解”體系下區(qū)別于人民調(diào)解、法院調(diào)解的重要標(biāo)志。而其設(shè)置的科學(xué)與否直接關(guān)系到調(diào)解的雙方當(dāng)事人是否處于公平的地位，關(guān)系到雙方當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保障。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及實(shí)踐情況，現(xiàn)階段的行政調(diào)解主體的設(shè)置主要有以下幾個特點(diǎn)：
1.行政調(diào)解主體的多元化
行政調(diào)解主體包括依法享有行政調(diào)解職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)和其他組織。首先，基層人民政府是最重要的主體，在行政調(diào)解中相對處于綜合調(diào)解的地位，對各方面的事項(xiàng)均有涉及。其次，工商機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、自然資源管理機(jī)關(guān)等行政管理部門也在各自相關(guān)領(lǐng)域中依法享有行政調(diào)解權(quán)。而隨著國家權(quán)力社會化趨勢的加強(qiáng)，大量的社會組織也逐步參與到行政調(diào)解工作中。在我國當(dāng)下，如律師協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、期貨業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織正在積極參與各類社會糾紛的化解，促成了行政調(diào)解主體多元化結(jié)構(gòu)的形成。
2.行政調(diào)解主體的籠統(tǒng)性
首先，目前的行政調(diào)解主體往往都是一個相當(dāng)寬泛的行政機(jī)關(guān)，并未細(xì)化為具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)或組織。現(xiàn)行法律法規(guī)中對行政主體的表述通常采用“主管機(jī)關(guān)”、“管理部門”、“機(jī)構(gòu)”等相當(dāng)寬泛的概念，難以明確行政調(diào)解究竟是由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還是由其他職能機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。其次，規(guī)定的模糊性也會引發(fā)行政主體之間管轄的相互沖突。行政調(diào)解活動一般由發(fā)生糾紛領(lǐng)域的行政主管部門負(fù)責(zé)，即本著“誰管轄，誰負(fù)責(zé)”的原則，而當(dāng)某一糾紛涉及多個領(lǐng)域時，則往往規(guī)定由多個管理部門按其職責(zé)分工調(diào)解。如《中華人民共和國水污染防治法》第九十七條：“因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理”、《律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法》第三十條：“因律師服務(wù)收費(fèi)發(fā)生爭議的……可以提請律師事務(wù)所所在地的律師協(xié)會、司法行政部門和價格主管部門調(diào)解處理”。由于法律法規(guī)中未明確界定各主體的管轄權(quán)限，在管轄權(quán)競合時，難免會出現(xiàn)調(diào)解主體之間相互推諉的情形發(fā)生，甚至導(dǎo)致行政調(diào)解的規(guī)定形同虛設(shè)。
3.行政調(diào)解主體的專業(yè)性瑕疵
理論而言，專業(yè)性是行政調(diào)解區(qū)別于人民調(diào)解的重要特征，體現(xiàn)為“誰主管、誰負(fù)責(zé)”。在實(shí)踐中，大量的糾紛解決都與行政管理密切相關(guān)，如醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、土地承包經(jīng)營糾紛、環(huán)境侵權(quán)糾紛、電力、水事糾紛等，這些糾紛的專業(yè)性很強(qiáng)，因此由行政機(jī)關(guān)處理最為理性、經(jīng)濟(jì)。但現(xiàn)行規(guī)范對于行政調(diào)解主體的設(shè)定并未體現(xiàn)這一要求，沒有明確行政主體須設(shè)立專門的調(diào)解組織或者配備專門的行政調(diào)解員從事調(diào)解活動。即使在技術(shù)性要求更高的行政爭議調(diào)解活動中，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對調(diào)解主體也僅僅籠統(tǒng)表述為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，無法明晰其是否包括行政復(fù)議委員會。
（二）對現(xiàn)行法律法規(guī)匯中行政調(diào)解主體設(shè)置的建議
在了解目前法律法規(guī)中關(guān)于行政調(diào)解主體的設(shè)置現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，行政調(diào)解主體的設(shè)定應(yīng)當(dāng)完善，故提出以下建議：1.行政調(diào)解職權(quán)應(yīng)由與糾紛類型相對應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)中專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)履行，使行政調(diào)解更為高效、專業(yè)；2.在必要時可建立行政調(diào)解委員會，配備專業(yè)的行政調(diào)解員，發(fā)揮行政調(diào)解主體的專業(yè)性、綜合性優(yōu)勢；3.細(xì)化行政調(diào)解的實(shí)施主體，分工管轄案件并合理分配責(zé)任，避免行政調(diào)解主體之間相互推諉。
三、行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)系與區(qū)別
在推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作中，行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解共同構(gòu)成“大調(diào)解”工作機(jī)制的核心。在實(shí)踐過程中，三者的調(diào)解效力不同，調(diào)解的對象也多有交叉，因此，有必要對三者的概念進(jìn)行辨別和區(qū)分。
《人民調(diào)解法》規(guī)定，“人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。”人民調(diào)解制度在設(shè)計(jì)之初就是為了解決人民內(nèi)部矛盾，雙方當(dāng)事人可以向由本地人民群眾推選組成的人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，而人民調(diào)解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，能夠依照國家法律、政策，乃至社會主義道德、民間習(xí)俗，對當(dāng)事人雙方進(jìn)行耐心的說服工作，從而在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成互諒互讓，息事寧人的結(jié)果。在理論上，只要雙方當(dāng)事人自愿，人民調(diào)解制度可以調(diào)處一切民事糾紛，這和行政調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛產(chǎn)生了重合。但在二者重合的領(lǐng)域，人民調(diào)解更多的是突出一種對糾紛早介入、早預(yù)防。人民調(diào)解調(diào)處一切民事糾紛的同時，也意味著它在專業(yè)性方面的缺失。在某些特殊專業(yè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)擔(dān)任調(diào)解方顯然比人民調(diào)解員更具有專業(yè)優(yōu)勢和權(quán)威，作出的調(diào)解結(jié)果也更具信服力。此外，人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會主持的社會救濟(jì)，行政調(diào)解則是由行政主體主持的公力救濟(jì)，雖然人民調(diào)解可以解決的民事糾紛更為寬泛，但行政調(diào)解對行政爭議進(jìn)行調(diào)解的權(quán)限是人民調(diào)解所不具備的。
而司法調(diào)解作為訴訟內(nèi)的調(diào)解，又被稱為“司法 ADR”，是以一方當(dāng)事人的訴訟請求為依據(jù)，在法官的主持下，訴訟當(dāng)事人根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行權(quán)利處分和讓與的沖突解決方式。比較行政調(diào)解和司法調(diào)解，可以看出，二者的調(diào)解主體、調(diào)解效力、調(diào)解機(jī)制都不相同，尤其在效力上，法院作出的調(diào)解和判決具有同等的效力，具有終局性，而行政調(diào)解則更加靈活，當(dāng)事人反悔時，一般不影響其向法院尋求救濟(jì)。
四、行政調(diào)解的原則
根據(jù)對相關(guān)法律法規(guī)的梳理、行政調(diào)解的指導(dǎo)思想、價值理念和制度初衷，我們認(rèn)為，行政調(diào)解的原則應(yīng)有以下幾點(diǎn)：
（一）自愿原則
當(dāng)事人自愿是調(diào)解的天然法則，是適用于各類調(diào)解的普遍原則，在行政調(diào)解中是指行政調(diào)解主體在進(jìn)行行政調(diào)解時，應(yīng)當(dāng)尊重雙方當(dāng)事人的意愿，當(dāng)事人不同意行政調(diào)解或者在調(diào)解過程中又不同意調(diào)解的，應(yīng)指導(dǎo)、督促當(dāng)事人及時通過其他法定途徑解決糾紛。
（二）合法原則
合法原則是指行政調(diào)解要遵循法律、法規(guī)和政策，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。
從合法原則的規(guī)制對象角度來說，該原則包括了兩個面向：一是對行政調(diào)解主體的合法要求，即要求其進(jìn)行調(diào)解須有明確的法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)行的調(diào)解行為合法；二是對當(dāng)事人的合法要求，要求調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容合法。當(dāng)事人亦須遵守調(diào)解活動相關(guān)的法律文件的規(guī)定。
（三）公平公正原則
行政調(diào)解作為一種爭議解決方式，與其他爭議解決方式一樣，公平公正是其生命。
該原則主要是針對行政調(diào)解主體，要求其在實(shí)施行政調(diào)解的過程中，堅(jiān)持公正立場，保持中立性，居中調(diào)解，一視同仁。在平等地關(guān)照雙方當(dāng)事人權(quán)益的同時，摒除不相關(guān)考慮。一是在程序上依照法律規(guī)定給各方當(dāng)事人表達(dá)訴求的平等機(jī)會； 二是要尊重各當(dāng)事人對自身權(quán)益的主張甚至是放棄； 三是努力使擬達(dá)成的調(diào)解方案能夠照顧各方的關(guān)切。
（四）及時便民原則
及時便民原則是我國法制的一項(xiàng)重要原則，而行政調(diào)解作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的一種，其目的之一是為了使糾紛及早解決，且行政調(diào)解是由具有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織實(shí)施的一種行政行為，因此應(yīng)當(dāng)遵循及時便民原則。
該原則的應(yīng)有之義應(yīng)當(dāng)包括行政調(diào)解主體對于能夠主動進(jìn)行調(diào)解的糾紛及時向當(dāng)事人詢問調(diào)解意愿；對于當(dāng)事人遞交的調(diào)解申請需及時收取并在合理期限內(nèi)開展相應(yīng)工作；為了方便當(dāng)事人進(jìn)行行政調(diào)解，行政調(diào)解可以書面申請，也可以口頭申請；對當(dāng)事人往往難以弄清向哪一個行政調(diào)解主體申請行政調(diào)解的情況，可以直接向縣級地方人民政府提出行政調(diào)解申請，由該縣級地方人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的行政調(diào)解主體。
（五）程序正義原則
行政調(diào)解是行政調(diào)解主體開展的具有一定權(quán)威性、嚴(yán)肅性的活動，因此行政調(diào)解的開展必然會遵循一定的程序，如啟動程序、調(diào)解程序、結(jié)案程序、仲裁或訴訟轉(zhuǎn)接程序、監(jiān)督程序等等。而“我國設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解，而沒有設(shè)立具體調(diào)解程序。實(shí)踐中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調(diào)解缺乏基本程序保證，當(dāng)事人很可能因程序不公而對調(diào)解結(jié)果不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺履行?！币虼耍谛姓{(diào)解的程序中應(yīng)當(dāng)植入正義原則，才能夠保證各方當(dāng)事人能平等地參與到各程序中表達(dá)利益訴求，保證程序能夠有序地、有效率地進(jìn)行。此外，遵守程序正義原則，也可以使行政調(diào)解過程中所運(yùn)用到的行政權(quán)力受到必要的約束，可防止行政主體及其工作人員利用行政調(diào)解壓制一方當(dāng)事人的權(quán)利。
（六）法、情、理相結(jié)合，注重效果原則
這一原則的提出基于中國法律文化的考慮，并從調(diào)解活動的特點(diǎn)出發(fā)，務(wù)求實(shí)事求是地審視和安排行政調(diào)解制度。
從行政調(diào)解制度本身來看，調(diào)解活動區(qū)別于訴訟審判，調(diào)解程序的開展及最終協(xié)議的達(dá)成，須依照當(dāng)事人的自愿，而審判程序的進(jìn)行及判決內(nèi)容須依法而定，不考慮當(dāng)事人是否同意。而加入了當(dāng)事人的意志，所以情和理進(jìn)入調(diào)解活動中是必然的，同時也是必要的。因?yàn)檎{(diào)解活動不僅要依法服人，還要以情感人、以理喻人，方能切實(shí)提高調(diào)解成功率。
五、行政調(diào)解程序
根據(jù)整理，目前相關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件中對行政調(diào)解程序的規(guī)定主要有以下內(nèi)容：1.行政調(diào)解程序的啟動：啟動方式（行政調(diào)解主體并經(jīng)當(dāng)事人同意或當(dāng)事人申請）—審查材料—案件管轄；2.行政調(diào)解程序的進(jìn)行：主持調(diào)解—回避—庭前準(zhǔn)備—質(zhì)證—簽訂調(diào)解協(xié)議—送達(dá)—?dú)w檔。
行政調(diào)解程序的完備、公正與否，直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。但從上述的整理來看，現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)行政調(diào)解程序的規(guī)定極為匱乏，主要存在以下問題：
1.行政調(diào)解程序規(guī)定粗略簡單
在檢索的相關(guān)法律法規(guī)中，僅有少數(shù)條文提及調(diào)解程序的相關(guān)內(nèi)容，如程序啟動的規(guī)定為“根據(jù)當(dāng)事人請求進(jìn)行調(diào)解”；調(diào)解達(dá)成后規(guī)定“根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書”，“在調(diào)解書生效之日起15日內(nèi)，將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人”。但除此之外，基本再無其他有關(guān)行政調(diào)解程序的具體規(guī)定。
相比之下，一些地方規(guī)章及規(guī)范性文件對行政調(diào)解程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。例如，《北京市行政調(diào)解辦法》第十條至第二十四條規(guī)定了民事糾紛調(diào)解的一般程序，《湖南省行政程序規(guī)定》第 115至 121 條規(guī)定了行政調(diào)解的一般程序，但是上述規(guī)定僅適用于行政機(jī)關(guān)對民事爭議的調(diào)解，《北京市行政調(diào)解辦法》雖有關(guān)于行政爭議調(diào)解的規(guī)定，但內(nèi)容不夠完善，因此有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭議的程序仍屬盲區(qū)。
從程序正當(dāng)?shù)睦砟顏砜?，只有對行政調(diào)解程序進(jìn)行完善的規(guī)定，才能保障行政調(diào)解結(jié)果的公正和當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
2.行政調(diào)解程序內(nèi)容規(guī)定不一
以啟動程序?yàn)槔?、法?guī)、規(guī)章中行政調(diào)解程序的啟動方式均為依申請進(jìn)行，規(guī)范性文件對此規(guī)定不一，或依申請受理，或依職權(quán)與依申請方式并舉。 除此之外，各地對兩種啟動方式是否以當(dāng)事人自愿為前提亦存在分歧，大部分地區(qū)尚未建立以當(dāng)事人自愿為前提的啟動程序。基于行政調(diào)解活動所具有的非強(qiáng)制性特征，當(dāng)事人自愿原則理應(yīng)成為行政調(diào)解啟動程序的前提。
因此，目前我國有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善，而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。故，建議對行政調(diào)解的方式、步驟、時限、糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機(jī)關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。在程序的具體設(shè)計(jì)方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。
六、行政調(diào)解的效力
行政調(diào)解的過程就是爭議雙方當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)的居間調(diào)解下，相互諒解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過程。調(diào)解協(xié)議是否為當(dāng)事人所遵循，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容能否得到及時履行，無不直接關(guān)系到行政調(diào)解的生死存亡。因此，行政調(diào)解協(xié)議的法律效力便成為行政調(diào)解制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。但現(xiàn)階段，相比人民調(diào)解和司法調(diào)解的規(guī)范化程度而言，行政調(diào)解尚缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，對于行政調(diào)解的規(guī)定散見于各種部門法以及行政法規(guī)當(dāng)中，內(nèi)容詳略不一；各地的政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對此雖然有整體詳細(xì)的規(guī)定，但說法也是五花八門。在查閱了相關(guān)法律法規(guī)以及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件后，梳理總結(jié)了如下表格。
表一：法律法規(guī)中關(guān)于行政調(diào)解主體及調(diào)解對象表
位階 |
依據(jù) |
調(diào)解主體 |
調(diào)解對象 |
糾紛類型 |
法律 |
《治安管理處罰法》第9條 |
公安機(jī)關(guān) |
因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為 |
民事糾紛 |
《道路交通安全法》第74條 |
公安機(jī)關(guān)交通管理部門 |
交通事故損害賠償 |
民事糾紛 |
|
《海上交通安全法》第46條 |
港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu) |
海上交通事故引起的民事糾紛 |
民事糾紛 |
|
《海域使用管理法》第31條 |
縣級以上人民政府海洋行政主管部門 |
海域使用權(quán)爭議 |
民事糾紛 |
|
《水污染防治法》第97條 |
環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門 |
水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條 |
環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門 |
固體廢物污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
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《環(huán)境噪聲污染防治法》第61條 |
生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機(jī)構(gòu) |
環(huán)境噪聲污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
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《水法》第57條 |
縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門 |
單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛 |
民事糾紛 |
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《商標(biāo)法》第60條 |
工商行政管理部門 |
侵犯商標(biāo)專用權(quán)的賠償數(shù)額的爭議 |
民事糾紛 |
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《著作權(quán)法》第7條 |
工商行政管理部門 |
著作權(quán)糾紛 |
民事糾紛 |
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《專利法》第60條 |
專利管理部門 |
侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額 |
民事糾紛 |
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《婦女權(quán)益保障法》第55條 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府 |
侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第21條 |
縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、 |
可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛 |
民事糾紛 |
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《旅游法》第93條 |
消費(fèi)者協(xié)會、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)和有關(guān)調(diào)解組織 |
旅游者與旅游經(jīng)營者之間的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《律師法》第46條 |
律師協(xié)會 |
律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第 3 條 |
村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府 |
農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛 |
民事糾紛 |
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《體育法》第 32條 |
體育仲裁機(jī)構(gòu) |
競技體育活動中發(fā)生糾紛 |
民事糾紛 |
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《種子法》第 73 條 |
縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門 |
侵犯植物新品種權(quán)所造成的損害賠償 |
民事糾紛 |
|
行政法規(guī) |
《行政復(fù)議法實(shí)施條 例》第50條 |
行政復(fù)議機(jī)關(guān)
|
（1）行政機(jī)關(guān)自由裁量行為；（2）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛 |
行政爭議 |
《專利法實(shí)施細(xì)則》第 85 條 |
專利管理部門 |
（1）專利申請權(quán)和專利權(quán)歸屬糾紛；（2）發(fā)明人、設(shè)計(jì)人資格糾紛； （3）職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造的發(fā)明人、設(shè)計(jì)人的獎勵和報酬糾紛；（4）在發(fā)明專利申請公布后專利權(quán)授予前使用發(fā)明而未支付適當(dāng)費(fèi)用的糾紛；（5）其他專利糾紛。 |
民事爭議 |
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《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》第12條 |
市場監(jiān)督管理部門 |
奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)的賠償數(shù)額 |
民事爭議 |
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《特殊標(biāo)志管理?xiàng)l例》第17條
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工商行政管理部門 |
特殊標(biāo)志侵權(quán)的民事賠償糾紛 |
民事爭議 |
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《工商行政管理所條例》第6條 |
工商行政管理所 |
經(jīng)濟(jì)合同糾紛 |
民事爭議 |
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《植物新品種保護(hù)條例》第 39 條 |
省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門 |
侵犯品種權(quán)的損害賠償 |
民事爭議 |
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《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》第36條 |
組織事故調(diào)查組的機(jī)關(guān)或者鐵路管理機(jī)構(gòu)組織 |
鐵路事故損害賠償 |
民事爭議 |
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《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》 第 46 條、第 48 條 |
衛(wèi)生行政部門 |
醫(yī)療事故賠償糾紛 |
民事爭議 |
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《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》第 20 條 |
質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu) |
產(chǎn)品質(zhì)量問題 |
民事爭議 |
（一）行政爭議調(diào)解的效力
在行政爭議調(diào)解中，關(guān)于一般行政爭議調(diào)解協(xié)議的效力，根據(jù)檢索，目前僅有少數(shù)地方規(guī)章和規(guī)范性文件有所規(guī)定，如《廣州市行政調(diào)解規(guī)定》規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)履行與對方當(dāng)事人達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議”，《峨山縣行政調(diào)解工作規(guī)則》規(guī)定了“當(dāng)事人一方是公民、法人和其他組織不履行調(diào)解協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)事人一方是行政機(jī)關(guān)不履行行政調(diào)解協(xié)議的，公民、法人和其他組織可以向人民法院提起行政訴訟”。除此之外，絕大多數(shù)地方性規(guī)章和規(guī)范性文件都沒有進(jìn)行明確細(xì)致的規(guī)定。
而行政復(fù)議調(diào)解的效力，相對于一般行政爭議的調(diào)解，行政復(fù)議調(diào)解的主體、范圍和程序均有明確的行政法規(guī)予以規(guī)定，但在效力方面，行政法規(guī)的規(guī)定依舊模糊。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第 50 條規(guī)定：“行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力?！钡@里“法律效力”的意義如何，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》并沒有做出明確的規(guī)定。
（二）民事糾紛調(diào)解協(xié)議的效力
有關(guān)民事糾紛的行政調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，其內(nèi)容多為對民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容作出的約定。然而這樣的約定是否有法律效力，有何種法律效力，對當(dāng)事人的約束力（或強(qiáng)制力）如何，我國的法律法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件卻是眾說紛紜。目前對于行政調(diào)解的效力規(guī)定主要體現(xiàn)為以下幾種：
1.不明確規(guī)定行政調(diào)解對當(dāng)事人的效力
法律和行政法規(guī)對于行政調(diào)解的效力都沒有作出任何規(guī)定。如《道路交通安全法》第 74 條規(guī)定“經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟”、《商標(biāo)法》第 60 條規(guī)定“經(jīng)工商行政管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴”等等。在《安陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)安陽市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定的通知》、《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件也采取了與之類似的規(guī)定。
而上述法律法規(guī)賦予了雙方當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請行政調(diào)解的權(quán)利，但對調(diào)解協(xié)議的效力并未作出規(guī)定，且法律文本中諸如“調(diào)解書生效后不履行的”、“向人民法院起訴”這樣的表述完全無視了對協(xié)議效力的保障。這樣的規(guī)定與學(xué)界的“行政調(diào)解無效力”說恰好相適應(yīng)，即行政調(diào)解在效力上具有非拘束性，其效力主要依賴雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量提供保障，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的雙方當(dāng)事人對于調(diào)解協(xié)議可以反悔，間接表明了行政調(diào)解協(xié)議只是一份“君子協(xié)定”，在這之上還有仲裁、司法等諸多救濟(jì)途徑。
2.強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人自覺履行，依靠當(dāng)事人的誠實(shí)信用
《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》規(guī)定“經(jīng)調(diào)解，雙方當(dāng)事人就賠償數(shù)額達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解書，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行”、《種子法》規(guī)定“調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行”、《浙江省行政調(diào)解辦法》規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行”、《朔州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的意見》規(guī)定的“各方當(dāng)事人要積極履行”等等，諸如此類的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，通過“應(yīng)當(dāng)”、“自覺”、“要”等字眼強(qiáng)調(diào)了依靠當(dāng)事人的誠實(shí)信用發(fā)揮調(diào)解協(xié)議效力。
3.當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后通過司法確認(rèn)、公證等形式獲得執(zhí)行力
《北京市行政調(diào)解辦法》、《浙江省行政調(diào)解辦法》、《麗水市人民政府關(guān)于印發(fā)麗水市行政調(diào)解工作辦法的通知》等等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件都添加了當(dāng)事人可以向法院申請司法確認(rèn)、向公證處申請公證諸如此類的權(quán)利。像這樣相類似的規(guī)定在現(xiàn)在是最為普遍的，其形式也多種多樣，當(dāng)事人可以依據(jù)《公證法》的有關(guān)規(guī)定申請公證，或者依據(jù)《民事訴訟法》、《仲裁法》的有關(guān)規(guī)定向行政調(diào)解機(jī)關(guān)所在地基層人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)，申請確認(rèn)其效力。以金錢或者有價證券為給付內(nèi)容的行政調(diào)解書，債權(quán)人還可以向法院申請支付令。
4.小結(jié)
從以上的梳理可以看出關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議的法律效力目前仍不十分明確。結(jié)合最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》中“行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同的性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，可以看到有關(guān)于民事爭議的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力，但也僅具合同效力而無強(qiáng)制拘束力。當(dāng)事人一旦反悔，行政調(diào)解協(xié)議便有可能成為一紙空文，非但不能解決糾紛，反而造成人力物力的浪費(fèi)并延誤糾紛的解決時間。此外，也應(yīng)當(dāng)看到《若干意見》及部分地區(qū)的相關(guān)規(guī)定中對具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，可依《公證法》申請公證獲得強(qiáng)制執(zhí)行力，已是突破了行政調(diào)解協(xié)議無效力的規(guī)定，明確了民事爭議行政調(diào)解協(xié)議的效力，值得在未來的行政調(diào)解統(tǒng)一立法上進(jìn)一步明確。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿： 上海市律師協(xié)會社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆： 江凈 上海市新閔律師事務(wù)所
陸俐莎 上海市新閔律師事務(wù)所
梁東波 上海市新閔律師事務(wù)所
韋永麗 上海市新閔律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
