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為了完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制， 2015年4月1日，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)條例》）經(jīng)廈門市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)并公布，自2015年5月1日起正式施行。該條例屬全國(guó)第一個(gè)促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的地方性法規(guī)，它的出臺(tái)對(duì)建立和完善廈門市多元化糾紛解決機(jī)制，化解社會(huì)各類矛盾，減少矛盾糾紛的對(duì)抗性，降低糾紛化解成本，創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧具有積極的作用和意義?，F(xiàn)筆者就《促進(jìn)條例》的出臺(tái)背景、主要內(nèi)容、特色亮點(diǎn)等，具體分析如下：
一、條例出臺(tái)背景
首席大法官周強(qiáng)在2015年4月9日眉山會(huì)議上指出，各級(jí)人民法院要按照“國(guó)家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動(dòng)國(guó)家立法進(jìn)程” 新“三步走”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的進(jìn)程，推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制立法，構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的多元化糾紛解決體系。多元化糾紛解決機(jī)制改革實(shí)施十余年來(lái)，已經(jīng)在改革成果立法方面取得顯著成效，這不僅體現(xiàn)在《人民調(diào)解法》的頒布和《民事訴訟法》的修訂，更為重要地體現(xiàn)在當(dāng)前推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的單項(xiàng)立法或綜合性立法的立法進(jìn)程中。
2015年5月1日，全國(guó)第一部多元化糾紛解決機(jī)制地方法規(guī)《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》正式實(shí)施，這是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)ADR（Alternative Dispute Resolution, 指以協(xié)商、調(diào)解和仲裁為主要內(nèi)容的非訴訟糾紛解決體系）的地方立法性文件，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制立法先例，成為我國(guó)ADR發(fā)展歷程的絢麗坐標(biāo)，廈門也因此成為我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的試驗(yàn)區(qū)。
最高人民法院“眉山會(huì)議”高度評(píng)價(jià)《促進(jìn)條例》的頒布為推進(jìn)中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)開(kāi)啟了新的一頁(yè)，為國(guó)家建立科學(xué)系統(tǒng)的糾紛解決體系和其他地方的立法提供了重要參考，“廈門經(jīng)驗(yàn)”成為全國(guó)法學(xué)界、司法界關(guān)注的焦點(diǎn)。隨后，山東、黑龍江、四川等省也開(kāi)啟了省級(jí)地方立法的起草與論證。隨著《促進(jìn)條例》的加速落地落實(shí)，多元化糾紛解決機(jī)制的基本形成和有效運(yùn)作，在暢通糾紛解決路徑、便利群眾尋求權(quán)利救濟(jì)、緩解社會(huì)和訴訟的壓力等方面，效果日益凸顯，群眾真切體驗(yàn)和獲得了改革創(chuàng)新帶來(lái)的“紅利”。
二、條例主要內(nèi)容
（一）基本框架
《促進(jìn)條例》全文分為“總則”、“糾紛解決途徑”、“糾紛解決程序銜接”、“糾紛解決組織建設(shè)”、“糾紛解決保障措施”、“考核監(jiān)督”以及“附則”共七章七十六個(gè)條款。
（二）重點(diǎn)內(nèi)容
1、明確立法目的
《促進(jìn)條例》第一條“為了完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，及時(shí)、便捷、有效地解決糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧，促進(jìn)公平正義，遵循有關(guān)法律、行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)際，制定本條例”的規(guī)定，確定了立法的目的，從立法上明確多元化糾紛解決的發(fā)展目標(biāo)、地位以及價(jià)值取向。
2、確定組織機(jī)構(gòu)
多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,需要有個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)牽頭組織協(xié)調(diào)，條例按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理原則,在第四至八條確定了各級(jí)組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)：由社會(huì)治安綜合治理部門會(huì)同司法行政部門制定發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)推動(dòng)工作開(kāi)展的職責(zé)；由法院、檢察院、政府法制機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)職權(quán)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)工作；由市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門依法制定相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防和化解能力建設(shè)，提供必要的公共財(cái)政支持，促進(jìn)各類糾紛解決組織的發(fā)展；由鎮(zhèn)、街道履行社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解職責(zé)；由村（居）委會(huì)及時(shí)有效化解民間糾紛；由法院加強(qiáng)對(duì)調(diào)解組織的指導(dǎo)，建立健全訴訟與非訴訟糾紛解決銜接機(jī)制；還明確了工青婦、媒體等有關(guān)方面的作用。
3、優(yōu)化程序設(shè)計(jì)
條例在第二章“糾紛解決途徑”中列舉了協(xié)商和解、社會(huì)調(diào)解、行政解決糾紛、仲裁、訴訟等糾紛解決途徑,還以兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人認(rèn)可的其他方式”,預(yù)留發(fā)展空間。明確各類糾紛解決方式的分工和合作,完善運(yùn)行關(guān)系。當(dāng)事人可以自主選用其中的任何一種方式來(lái)解決糾紛,除非法律另有規(guī)定。同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇對(duì)抗性較弱、成本較低的方式解決糾紛,首選協(xié)商,和解不成再進(jìn)行調(diào)解或申請(qǐng)行政解決,通過(guò)對(duì)糾紛的分流與過(guò)濾,避免或減少訴訟。
在第二章第二至三節(jié)中，條例對(duì)協(xié)商、調(diào)解以及行政解決糾紛這幾種常用的非訴訟方式進(jìn)行了程序設(shè)計(jì)。目前法律只規(guī)定可以和解,但怎么和解、和解效力怎樣,都不明確,調(diào)解的規(guī)則也比較欠缺。條例借鑒國(guó)外的做法以及這些年的實(shí)踐成果,規(guī)定協(xié)商可以邀請(qǐng)第三方參與,可以運(yùn)用早期中立評(píng)估、中立性事實(shí)調(diào)查、專家鑒定等方法,為協(xié)商、調(diào)解提供參考依據(jù)；就調(diào)解的啟動(dòng)、期限、終止、調(diào)解協(xié)議制作以及調(diào)解員中立、保密原則等,對(duì)調(diào)解程序作了必要的程序規(guī)制；明確了依法達(dá)成的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議的合同效力。
4、完善程序銜接
條例在第三章“糾紛解決程序銜接”中明確各種糾紛解決方式的分工協(xié)作,深化訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,實(shí)現(xiàn)程序的合理銜接和相互協(xié)調(diào),推動(dòng)各種非訴訟方式在司法的促進(jìn)、保障下有效運(yùn)作。條例依照民事訴訟法、公證法、仲裁法等相關(guān)法律,明確和解、調(diào)解協(xié)議可以依法通過(guò)公證、仲裁確認(rèn)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力,或者依法申請(qǐng)支付令、司法確認(rèn),與司法程序銜接,通過(guò)法院的執(zhí)行力保障權(quán)利義務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)。通過(guò)各種糾紛解決方式的銜接與融合,形成功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行體系。
5、創(chuàng)新調(diào)解方式
調(diào)解制度在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。近年來(lái)世界各國(guó)ADR蓬勃發(fā)展,調(diào)解也作為一種基本形式,得到廣泛運(yùn)用。調(diào)解包括社會(huì)調(diào)解、行政調(diào)解、法院附設(shè)調(diào)解等類型。其中社會(huì)調(diào)解,還可以分為人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等。除人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解已有專門法律規(guī)定外,其他調(diào)解組織都尚無(wú)立法予以規(guī)范和管理。條例第四章“糾紛解決組織建設(shè)”對(duì)各類調(diào)解組織的建設(shè)進(jìn)行了劃分,明確各自的功能和職責(zé),突出各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。調(diào)解組織一般都是公益性的,不收費(fèi),但針對(duì)復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域的調(diào)解,應(yīng)允許實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,這有利于調(diào)解行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。條例前瞻性地規(guī)定了提供有償調(diào)解服務(wù)的商事調(diào)解以及其他形式的市場(chǎng)化糾紛解決服務(wù)。
此外，條例在制度設(shè)計(jì)上也作了開(kāi)放式的規(guī)定，鼓勵(lì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等新型溝通方式調(diào)解，探索網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)以及其他新興領(lǐng)域糾紛調(diào)解工作。條例還鼓勵(lì)成立調(diào)解員協(xié)會(huì)，實(shí)行行業(yè)自律管理。
6、規(guī)范保障措施
糾紛解決是政府公共服務(wù)職責(zé)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,調(diào)解機(jī)構(gòu)之所以快速發(fā)展,與政府財(cái)政的強(qiáng)大資金支持是分不開(kāi)的。第五章“糾紛解決保障措施”中，條例建立以政府支持為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,對(duì)人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作所需經(jīng)費(fèi),相關(guān)法律已有明確規(guī)定,政府應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算予以保障；對(duì)其他公益性調(diào)解組織按照規(guī)定給予補(bǔ)貼,提供必要的物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)支持。依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)深化公共服務(wù)改革的部署,條例規(guī)定了政府購(gòu)買調(diào)解服務(wù),探索公共服務(wù)多元化供給模式。
三、條例特色亮點(diǎn)
《促進(jìn)條例》借鑒吸收了國(guó)內(nèi)外社會(huì)治理和糾紛解決的先進(jìn)理念和實(shí)踐成果，對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行了定義,從立法上明確多元化糾紛解決的發(fā)展目標(biāo)、地位以及價(jià)值取向，積極引導(dǎo)人民群眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同的理念,尊重當(dāng)事人意思自治,發(fā)揮社會(huì)自我調(diào)節(jié)作用,促進(jìn)社會(huì)共同治理，很多內(nèi)容具有開(kāi)創(chuàng)性意義：
(一)首次確立糾紛解決分層遞進(jìn)理念。鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對(duì)抗性較弱、利于修復(fù)關(guān)系的非訴訟方式解決糾紛，首選協(xié)商，和解不成再進(jìn)行調(diào)解或申請(qǐng)行政解決，通過(guò)對(duì)糾紛的分流與過(guò)濾，避免或減少訴訟。
(二)首次確立多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的組織體系。明確由綜治部門會(huì)同司法行政部門推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)與實(shí)施，制定發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)、推動(dòng)工作開(kāi)展。同時(shí)還明確了政府、法院、人民團(tuán)體、以及其他部門、有關(guān)方面的職責(zé)。
(三)首次對(duì)各種糾紛解決途徑進(jìn)行整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)。明確各種糾紛解決方式的分工協(xié)作，全面梳理并規(guī)范了人民調(diào)解與行政調(diào)解對(duì)接、警調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接以及訴調(diào)對(duì)接程序，推動(dòng)各種非訴訟方式在司法的促進(jìn)、保障下有效運(yùn)作，形成功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行體系。
(四)首次對(duì)協(xié)商、調(diào)解的程序進(jìn)行全面規(guī)范。就調(diào)解的啟動(dòng)、期限、終止、調(diào)解協(xié)議制作，以及調(diào)解員中立、保密原則等，對(duì)調(diào)解程序作了必要的程序規(guī)制。明確了依法達(dá)成的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議的效力。確立了無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載、無(wú)異議調(diào)解方案認(rèn)可、調(diào)解與裁決混合形式等制度。對(duì)行政調(diào)解的范圍、管轄、受理等作了規(guī)范，以強(qiáng)化行政調(diào)解功能與責(zé)任。
(五)首次確立多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的保障機(jī)制。建立以政府支持為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)定了政府購(gòu)買調(diào)解服務(wù)，探索公共服務(wù)多元化供給模式。允許商事調(diào)解組織有償收費(fèi)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，逐步建立適應(yīng)不同解紛組織、不同解紛方式特點(diǎn)的多層次、多樣化的經(jīng)費(fèi)保障體系。
四、對(duì)《促進(jìn)條例》的思考
（一）應(yīng)當(dāng)充分重視目前已經(jīng)設(shè)立的律師調(diào)解組織
律師調(diào)解，是由律師、依法成立的律師調(diào)解工作室或者律師調(diào)解中心作為中立第三方主持調(diào)解，協(xié)助糾紛各方當(dāng)事人通過(guò)自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。全國(guó)有36.5萬(wàn)余職業(yè)律師，2.7萬(wàn)余家律所，是國(guó)家治理體系中一支非常重要的糾紛解決力量。律師加入調(diào)解員隊(duì)伍，為當(dāng)事人解決糾紛又打開(kāi)了“一扇門”，有助于糾紛的合理分流和糾紛解決資源的合理配置，有助于緩解法院有限的司法資源與持續(xù)增長(zhǎng)的訴訟案件量之間的矛盾，是完善我國(guó)訴訟制度的創(chuàng)新性舉措。同時(shí)，作為深化律師制度改革的重要成果，開(kāi)展律師調(diào)解是對(duì)律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重要拓展，實(shí)現(xiàn)了律師專業(yè)法律服務(wù)與調(diào)解這一中國(guó)特色多元化糾紛解決機(jī)制相結(jié)合，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在全面依法治國(guó)中的職能作用具有重要意義。
目前，全國(guó)已經(jīng)存在一批以律師為主體的調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，且這批律師調(diào)解機(jī)構(gòu)已經(jīng)具備資深的調(diào)解律師隊(duì)伍和相當(dāng)成熟的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，其中就包括像上海新閔調(diào)解事務(wù)所這樣的民非企性質(zhì)律師調(diào)解組織。
上海新閔調(diào)解事務(wù)所是2005年根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府要求，經(jīng)區(qū)司法局批準(zhǔn)在民政局登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)組織。目前，上海新閔調(diào)解事務(wù)所已經(jīng)與三中院（知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院）進(jìn)行了訴中律師調(diào)解的試驗(yàn)，具體為法院在庭審調(diào)查結(jié)束后詢問(wèn)雙方當(dāng)事人是否要調(diào)解，如雙方同意調(diào)解，就通過(guò)委托書(shū)的方式，委托律師調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。同樣，新閔調(diào)解事務(wù)所也與相關(guān)法院就委托律師調(diào)解組織進(jìn)行訴前調(diào)解、訴中調(diào)解和執(zhí)行調(diào)解、刑事執(zhí)行調(diào)解進(jìn)行了協(xié)商與溝通，法院與法官均非常有意向進(jìn)行先行先試，而且已進(jìn)行先行先試，如涉法涉訴的申訴過(guò)程中的律師調(diào)解；訴訟中的委托律師調(diào)解；訴前的律師調(diào)解與司法確認(rèn)；行政機(jī)關(guān)委托的律師調(diào)解并經(jīng)司法確認(rèn)，如信訪矛盾化解、五違四必整治中矛盾化解；區(qū)級(jí)人民調(diào)解委托的律師調(diào)解；勞動(dòng)監(jiān)察、總工會(huì)委托的群體性勞資糾紛等律師調(diào)解。
因此，按照《促進(jìn)條例》的相關(guān)文件精神，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分重視像新閔調(diào)解事務(wù)所這樣律師調(diào)解經(jīng)驗(yàn)成熟的律師調(diào)解組織進(jìn)行先行先試，盡快發(fā)揮律師在及時(shí)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的職能作用。
（二） 推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的重要意義
長(zhǎng)期以來(lái)，訴訟或?qū)徟斜灰暈槊袷录m紛解決的唯一途徑，國(guó)家通過(guò)法院幾乎將糾紛解決權(quán)全盤壟斷，訴訟由此陷入公力救濟(jì)唯一化的泥潭之中，訴訟中的弊端日益凸顯，訴訟成本高昂，訴訟遲延普遍，訴訟中的不公和腐敗問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)，訴訟的過(guò)程和訴訟的結(jié)果很難滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)于糾紛解決的期待與愿望，由此所造成的訴訟難題不斷產(chǎn)生。與此同時(shí)，其他糾紛解決機(jī)制則日趨式微，比如人民調(diào)解功能萎縮，民事糾紛的行政解決不再行之有效，社會(huì)團(tuán)體和組織化解糾紛的機(jī)能生成困難。因此，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作成為了必然。
另一方面，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作有助于完善社會(huì)治理體系，提高社會(huì)治理能力，構(gòu)建公正合理的法治化秩序。隨著改革開(kāi)放的深化推進(jìn)，社會(huì)利益格局多元、社會(huì)糾紛頻發(fā)已然成為社會(huì)常態(tài)，人們對(duì)通過(guò)司法救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)化解糾紛所寄予的價(jià)值期待也不盡一致，如果依然局限于司法訴訟審判領(lǐng)域，利用法院一元化的訴訟機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的各式社會(huì)糾紛和沖突，不僅力不從心，使本已尖銳化的案多人少的矛盾更趨加劇，而且也時(shí)常會(huì)事與愿違，糾紛解決的結(jié)果也往往偏移社會(huì)公平正義的評(píng)價(jià)標(biāo)尺，難以使當(dāng)事人以及周邊群眾心悅誠(chéng)服地感到滿意。通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，除了使司法強(qiáng)化其職能和功能以外，同時(shí)還使行政機(jī)關(guān)煥發(fā)出解決糾紛的內(nèi)在潛能，促使行政機(jī)關(guān)加快行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的步伐。社會(huì)團(tuán)體和組織也將在多元化糾紛解決機(jī)制體系的大格局中尋找定位、健康發(fā)展，發(fā)揮出固有的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，參與糾紛解決的過(guò)程，社會(huì)各界人士也有大量的機(jī)會(huì)各展其長(zhǎng)，借助各種平臺(tái)助推糾紛有效化解，這樣就形成一個(gè)多元共治、各方參與、人人有責(zé)、協(xié)同齊進(jìn)、相融互動(dòng)的體系化糾紛解決機(jī)制，這種九龍治水的綜合解紛模式較之于裁判中心主義下的法院?jiǎn)未颡?dú)斗式的解紛模式，顯然更具優(yōu)勢(shì)和實(shí)效，也更具有社會(huì)治理的可持續(xù)內(nèi)生動(dòng)源。
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