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美國“貨幣低估”反補貼新規(guī)違反中美經(jīng)貿協(xié)議

2020年第07期    作者:賀小勇    閱讀 3,641 次

2020年2月4日，美國商務部在聯(lián)邦公告（Federal Register）上正式公布了美國《關于反補貼利益及專向性認定的修訂》（以下簡稱“反補貼新規(guī)”），專門針對貨幣低估（currency undervaluation）構成補貼事項首次做出規(guī)定。“反補貼新規(guī)”于2020年4月6日生效，適用于2020年4月6日之后發(fā)起的反補貼調查或復審。此前，美國由財政部認定某一國家是否存在“匯率操縱”。“反補貼新規(guī)”生效后，意味著美國商務部可以認定某一國家是否存在“貨幣低估”的補貼行為。2020年1月15日，中美雙方簽署了第一階段經(jīng)貿協(xié)議，其中第五章“宏觀經(jīng)濟政策、匯率和透明度”規(guī)定，有關匯率爭議應通過雙邊評估和爭端解決機制進行解決。由此可見，“反補貼新規(guī)”授權商務部對匯率問題采取單方面措施，明顯違反了《中美經(jīng)貿協(xié)議》關于匯率爭端解決的安排。

一、“貨幣低估”反補貼新規(guī)的背景

自2002年以來，人民幣匯率問題就成為中美經(jīng)貿關系的熱點問題，一直由美國財政部負責交涉處理。美國財政部依據(jù)《1988年貿易競爭法》來判斷其他國家是否存在“匯率操縱”。比如，在2019年中美貿易爭端期間，美國財政部將中國列為匯率操縱國。但是，美國國會部分議員一直認為，美國財政部在確定一國是否存在匯率操縱時必須首先確定該國是否具有獲取貿易優(yōu)勢之主觀意圖，這束縛了財政部的手腳，并且認定其他國家構成“匯率操縱”后并無具體懲罰措施，僅僅側重于磋商和談判。

早在2011年10月，美國參議院以63票贊成、35票反對，通過了《2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》（Currency Exchange Oversight Reform Act of 2011），增加了“反補貼法下的貨幣低估”的內容（Currency Undervaluation under Countervailing Duty Law），并分成“調查審議”和“利益計算方法”兩部分，目的是修改美國《1930年關稅法》（“Tariff Act of 1930”），對從貨幣低估國家的進口產品征收反補貼稅，而不需要考察貨幣低估國家的主觀意圖。該法案一直沒有正式成為法律。

2019年5月28日，美國商務部發(fā)布擬實施“貨幣低估”反補貼新規(guī)公告，供公眾評論。評論期間，商務部共收到47個相關方提出的評論意見，其中多數(shù)評論意見支持從法律上對貨幣低估的補貼行為進行打擊。2020年2月4日，美國商務部在聯(lián)邦公告（Federal Register）上正式公布了美國反補貼新規(guī)，新增加的條款為：《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷和反補貼稅》第528條（“19 CFR 351.528”）的（a）、（b）和（c）款，以及《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷和反補貼稅》第502條（“19 CFR 351.502”）的（c）款。

二、“貨幣低估”反補貼新規(guī)的主要內容

“貨幣低估”反補貼新規(guī)主要包括四方面的內容：（1）貨幣低估的標準；（2）利益的授予；（3）專向性；（4）商務部與財政部的分工。前三部分是對照WTO的《補貼與反補貼協(xié)定》關于補貼判斷要素進行規(guī)定的，第四部分是就“貨幣低估”認定時商務部與財政部職能的分工與合作所進行的規(guī)定。

（一） 貨幣低估的標準

“19 CFR 351.528”的（a）款規(guī)定：在單一匯率體制下，一國貨幣價值是否被低估將主要考慮涉案國家的實際有效匯率（real effective exchange rate, REER）與均衡實際有效匯率（equilibrium REER）之間是否存在差異。一旦認定涉案國家貨幣價值被低估，美國商務部將進一步考察該貨幣低估是否由政府行為所致。只有當貨幣價值的低估是由政府行為所致（其中涉案國政府關于匯率管理和操作的透明度是重點考察因素），商務部才對“貨幣低估”作出肯定性的認定。

（二）利益的授予

根據(jù)“19 CFR 351.528”的(b)款，若實際有效匯率與均衡實際有效匯率之間存在差異，那么，企業(yè)在將美元匯兌成本國貨幣時，實際獲得的本國貨幣金額大于不存在匯率差異時匯兌獲得的本國貨幣金額，其差額就是補貼定義中的利益。

（三）專向性

美國《1930年關稅法》第771(5A)(D)條規(guī)定，若補貼是給予“一組”（group）企業(yè)或產業(yè)，可以視為具有專向性，但對“一組”未進行相應的定義。商務部“19 CFR 351.502”關于補貼專向性條款項下新增加（c）款，即“在專向性的認定上，從事國際間買賣的企業(yè)（即同一經(jīng)濟體內貨物貿易領域的企業(yè)）可以構成‘一組’企業(yè)”。這一增加填補了美國《1930年關稅法》關于“一組”（group）定義解釋的空白。

（四）商務部與財政部的分工

“19 CFR 351.528”的(c)款要求商務部在進行“貨幣低估”的反補貼調查時，可以要求財政提供對匯率的評估意見和結論。但是，商務部進行反補貼調查時對“貨幣低估”的分析框架與財政部關于“匯率操作”的分析框架相互獨立，商務部不受財政部的約束。

三、“貨幣低估”反補貼新規(guī)的違法性

中美之間有關補貼與反補貼措施是否具有合法性，衡量的標準有兩個：一是WTO框架下的《補貼與反補貼協(xié)定》和《農業(yè)協(xié)定》；二是雙邊談判達成的第一階段《中美經(jīng)貿協(xié)議》。關于“貨幣低估”反補貼新規(guī)是否符合《補貼與反補貼協(xié)定》，僅僅從法規(guī)本身來看（as such），尚難有明確的結論。但是，若對照《中美經(jīng)貿協(xié)議》的相關規(guī)定，則可以得出美國的措施明顯違反了《中美經(jīng)貿協(xié)議》的結論。

《中美經(jīng)貿協(xié)議》第五章為“宏觀經(jīng)濟政策、匯率和透明度”。在該章中，雙方同意尊重彼此貨幣政策自主權，實施由市場決定的匯率制度，避免競爭性貶值，保持數(shù)據(jù)透明度，通過協(xié)商解決分歧。雙方在匯率政策上做出的具體承諾包括：一是恪守G20公報中關于匯率的承諾，避免競爭性貶值以及避免將匯率用于競爭性目的；二是雙方均受IMF協(xié)定約束，避免通過操縱匯率或國際貨幣體系來阻礙國際收支的有效調整或取得不公平的競爭優(yōu)勢；三是雙方將實現(xiàn)并維持市場決定的匯率制度；四是雙方將保持經(jīng)常溝通，并就外匯市場情況、活動與政策進行溝通協(xié)商。

《中美經(jīng)貿協(xié)議》第5.4條“執(zhí)行機制”規(guī)定，如果雙方在解決匯率問題方面出現(xiàn)分歧，由中國人民銀行和美國財政部向第七章中建立的雙邊評估和爭端解決機制提請解決；如果不能解決，則請IMF在其職責范圍內協(xié)助解決。根據(jù)該機制，匯率爭端問題由專門的機構負責解決，中國的法定機構是中國人民銀行，美國的法定機構為財政部，很顯然，美國商務部就不是處理匯率爭端的合格機構。此外，無論是根據(jù)第七章雙邊評估和爭端解決安排，還是提請IMF在其職權內協(xié)助解決，都是雙邊或多邊參與解決的過程，而且是由中立的專業(yè)的IMF進行協(xié)助；而美國商務部“貨幣低估”反補貼新規(guī)卻是赤裸裸的單邊行徑，是由不專業(yè)商務部從事專業(yè)的匯率審查，可想而知會得出什么樣結論。由此可見，美國商務部“貨幣低估”反補貼新規(guī)違反了《中美經(jīng)貿協(xié)議》。《中美經(jīng)貿協(xié)議》墨跡未干，美國就如此明顯違反，可見美國本屆政府根本就沒有契約精神和法治理念，有的只是傲慢與自私的貪婪。

賀小勇

華東政法大學教授、博士生導師,自貿區(qū)法律研究院常務副院長，上海WTO法研究會副會長，上海自貿區(qū)法研究會副會長，上海“十三五”規(guī)劃專家咨詢委員會委員，上海市商務委員會法律顧問，中國國際經(jīng)濟貿易仲裁委員會仲裁員，上海國際仲裁院仲裁員,上海仲裁委員會仲裁員，廈門仲裁委員會仲裁員。主要研究方向為國際貿易法（含WTO法）和國際金融法，發(fā)表學術論文80余篇，撰寫專著4部，主持國家哲社、教育部、司法部、商務部、上海哲社、上海市政府決策咨詢、上海市商委、上海市人大等委托項目30多項。