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從國(guó)際和國(guó)內(nèi)的視角

看雙邊投資協(xié)定和國(guó)際投資仲裁

2019年第06期    作者:文│沈偉    閱讀 5,879 次

 我國(guó)自1982年3月29日與瑞典簽訂第一份雙邊投資協(xié)定以來(lái)，到目前為止，已經(jīng)簽署了超過(guò)140個(gè)雙邊投資協(xié)定及數(shù)十個(gè)含有投資保護(hù)章節(jié)的自貿(mào)協(xié)定的，在數(shù)量上僅次于德國(guó)，位居全球第二位。

 作為解決國(guó)際投資爭(zhēng)端，對(duì)外國(guó)投資實(shí)施有力保障和吸引外資的一項(xiàng)重要法律機(jī)制，投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制（下稱ISDS）是解決國(guó)家和私人投資者之間投資爭(zhēng)端的機(jī)制，ISDS條款也是投資協(xié)定中的一個(gè)必備條款。雖然ISDS與國(guó)際商事仲裁有許多相似之處，但是運(yùn)作機(jī)制和法律屬性有很大不同，具有國(guó)際公法的屬性。上世紀(jì)90年代開(kāi)始投資者和東道國(guó)政府之間的國(guó)際投資仲裁案件還是增多，到目前為止已經(jīng)達(dá)到850個(gè)。此類仲裁案件的標(biāo)的普遍較大，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從事此類仲裁案件代理業(yè)務(wù)的律所主要是英美國(guó)家的大型律師事務(wù)所，具有一定的壟斷性和排他性。除了個(gè)別涉及中國(guó)雙邊投資協(xié)定的仲裁案件，中國(guó)律師事務(wù)所的參與度比較有限。

 經(jīng)濟(jì)全球化與投資自由化深刻影響了國(guó)際投資法的價(jià)值定位，在投資仲裁機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，也留下了顯著的烙印。由于在早期的外國(guó)直接投資中，發(fā)達(dá)國(guó)家扮演了資本輸出國(guó)角色，發(fā)展中國(guó)家扮演引進(jìn)外資的資本輸入國(guó)角色，為了更好地保障本國(guó)國(guó)民的海外投資利益，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上，倡導(dǎo)對(duì)投資者利益的保護(hù)，而相對(duì)忽視對(duì)東道國(guó)主權(quán)利益的維護(hù)。在爭(zhēng)端解決機(jī)制上，倡導(dǎo)引入更具中立性、更脫離東道國(guó)管轄的國(guó)際投資仲裁模式解決投資爭(zhēng)端。作為代價(jià)，各國(guó)需要讓渡部分國(guó)家主權(quán)，體現(xiàn)了國(guó)家在國(guó)際法上的“離開(kāi)”。此外，由于投資協(xié)定中實(shí)體規(guī)范的模糊性，更使得仲裁庭在解釋實(shí)體規(guī)范是獲得了比較大的自由裁量權(quán)，在裁判中有削弱東道國(guó)政府規(guī)制權(quán)的傾向。時(shí)過(guò)境遷，全球金融危機(jī)之后，全球?qū)ν庵苯油顿Y狀況發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始扮演資本輸出國(guó)角色，資本輸入國(guó)與輸出國(guó)的界限不再?zèng)芪挤置?，發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)金融和投資市場(chǎng)的監(jiān)管，對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的直接投資通過(guò)國(guó)家安全審查等機(jī)制加以監(jiān)管。同時(shí)，由于發(fā)達(dá)國(guó)家也被屢屢訴諸國(guó)際投資仲裁，發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資法領(lǐng)域出現(xiàn)主權(quán)回歸，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。

 20世紀(jì)末期，全球范圍內(nèi)涉及雙邊投資協(xié)定的國(guó)際仲裁案件數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家被訴案件數(shù)量也開(kāi)始增長(zhǎng)。同時(shí)，仲裁庭在應(yīng)對(duì)大量案件的過(guò)程中暴露出爭(zhēng)端解決機(jī)制的內(nèi)在不足，ISDS機(jī)制正在遭受“正當(dāng)性危機(jī)”。諸如，仲裁庭裁決不一致、巨額金錢賠償加重東道國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)、東道國(guó)規(guī)制權(quán)受到影響和削弱，東道國(guó)的公共利益收到案件裁決的影響而動(dòng)搖了民眾對(duì)這一機(jī)制的信心，各類矛盾凸顯。

 包括發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的主要國(guó)際投資國(guó)家開(kāi)始反思現(xiàn)有投資仲裁機(jī)制的存在意義和現(xiàn)實(shí)缺陷，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)的卡爾沃主義在某種程度上在復(fù)興，國(guó)家在投資爭(zhēng)端解決機(jī)制和國(guó)際投資法中呈現(xiàn)出“回歸”態(tài)勢(shì)。歐盟2014年提出先在雙邊投資條約下成立投資法院，聯(lián)合構(gòu)建雙邊投資法院體系（Investment Court System，ICS），投資法院中超過(guò)三分之二的法官將由締約國(guó)提名，條約最終解釋權(quán)將由條約締約國(guó)組建的聯(lián)合委員會(huì)掌控，待日后時(shí)機(jī)成熟，再于多邊層面建立包含兩個(gè)審級(jí)的國(guó)際投資法院（International Investment Court），最終以此替代適用于所有歐盟內(nèi)部投資條約、歐盟成員國(guó)與非歐盟第三國(guó)之間的投資條約，甚至各方均為非歐盟國(guó)家間的投資條約，實(shí)現(xiàn)國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的“新老更迭”。美國(guó)則希望在ICSID框架內(nèi)進(jìn)行修補(bǔ)，通過(guò)在ICSID建立上訴機(jī)制，增加國(guó)家對(duì)仲裁的影響力，不要另起爐灶。其余部分國(guó)家如玻利維亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等國(guó)已經(jīng)退出ICSID，澳大利亞雖然宣稱排除適用ISDS機(jī)制，但實(shí)踐中該國(guó)正在根據(jù)各國(guó)法治實(shí)踐區(qū)別適用ISDS條款。印度新BIT范本減少了對(duì)ISDS機(jī)制的依賴，巴西目前偏好國(guó)家間仲裁解決投資爭(zhēng)端，南非則更保守，意圖主要以國(guó)內(nèi)訴訟輔以國(guó)家間仲裁解決爭(zhēng)端。

 與國(guó)家回歸的潮流有所不同，我國(guó)在投資爭(zhēng)端解決問(wèn)題上，晚近以來(lái)，一直保持持續(xù)的開(kāi)放態(tài)度。概括而言，1998年之前我國(guó)簽訂的舊一代雙邊投資協(xié)定，由于主要從資本輸入國(guó)立場(chǎng)出發(fā)，在投資爭(zhēng)端解決上基本堅(jiān)持了岔路口條款和用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則，凸顯國(guó)家屬地管轄權(quán)的重要性，在施行強(qiáng)有力的投資保護(hù)規(guī)范和采用綜合性投資者-東道國(guó)糾紛解決機(jī)制問(wèn)題上，呈現(xiàn)出回避的消極態(tài)度。彼時(shí)，我國(guó)簽訂的大多數(shù)雙邊投資協(xié)定都規(guī)定，在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)應(yīng)首先友好協(xié)商解決，在爭(zhēng)議發(fā)生之日起一定時(shí)間內(nèi)協(xié)商不成則可向東道國(guó)的行政機(jī)關(guān)申訴或向法院提起訴訟。若是有關(guān)征收或國(guó)有化補(bǔ)償數(shù)額款項(xiàng)的爭(zhēng)端，在以上程序均無(wú)法解決時(shí)才可提起國(guó)際仲裁。在1998年簽訂的《中國(guó)和巴巴多斯關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》為開(kāi)端的新一代雙邊投資協(xié)定中，我國(guó)開(kāi)始擯棄純粹資本輸入國(guó)的傳統(tǒng)立場(chǎng)，對(duì)適用用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的立場(chǎng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，放松東道國(guó)對(duì)投資爭(zhēng)端管轄權(quán)的安全閥。一些雙邊投資協(xié)定不再規(guī)定用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)條款，而是規(guī)定可以將爭(zhēng)端直接提交國(guó)際仲裁解決，當(dāng)然這些爭(zhēng)端通常僅限于因國(guó)有化和征收補(bǔ)償款額產(chǎn)生的爭(zhēng)端。目前，我國(guó)在該問(wèn)題上的立場(chǎng)為；當(dāng)?shù)鼐葷?jì)分為司法救濟(jì)和行政 ( 復(fù)議) 救濟(jì)，司法救濟(jì)與國(guó)際仲裁須擇一終局，而行政救濟(jì)則作為國(guó)際仲裁的前置程序。 這樣，我國(guó)逐漸全面接受了投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制，從而更自由地向外國(guó)投資者提供更有力、更全面的實(shí)體性和程序性投資保護(hù)機(jī)制，這些保護(hù)機(jī)制已經(jīng)與資本輸出國(guó)提供的條件不相上下。從這個(gè)角度看，我國(guó)雙邊投資協(xié)定的實(shí)踐立場(chǎng)正在從限制型衍變?yōu)殚_(kāi)放型。另外，盡管全球范圍涉及雙邊投資協(xié)定的國(guó)際仲裁案件的數(shù)量自上世紀(jì)末以來(lái)出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，而我國(guó)涉案數(shù)量卻寥寥可數(shù)，而且主要還是我國(guó)投資者提起仲裁申請(qǐng)，ICSID中我國(guó)作為被訴方出現(xiàn)的案例僅有三起。究其原因，可能主要是由于我國(guó)簽訂的大量的雙邊投資協(xié)定是1998年之前簽署的舊一代雙邊投資協(xié)定，由于限制性的爭(zhēng)端解決條款，外國(guó)投資者難以在仲裁中根據(jù)雙邊投資協(xié)定行使其權(quán)利提起仲裁請(qǐng)求，或許阻礙了外國(guó)投資者通過(guò)國(guó)際仲裁機(jī)制解決投資爭(zhēng)端。亦有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)法律及法律體系相對(duì)完備，能夠并已經(jīng)為外國(guó)投資者提供足夠保護(hù)，外國(guó)投資者沒(méi)有必要依據(jù)雙邊投資協(xié)定訴諸國(guó)際仲裁。

 目前，我國(guó)正在積極同尚未簽訂雙邊投資協(xié)定的國(guó)家，特別是美國(guó)和加拿大，進(jìn)行磋商談判，以期達(dá)成雙邊投資協(xié)定。大量現(xiàn)代雙邊投資協(xié)定的簽署顯示了我國(guó)越來(lái)越接受現(xiàn)代雙邊投資協(xié)定的法理和相關(guān)國(guó)際投資法規(guī)則，同時(shí)有能力有信心為外國(guó)投資者提供充分的保護(hù)，從而吸引更多的外商直接投資。

 作為今年全國(guó)兩會(huì)的一項(xiàng)重要議題，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議3月15日表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》）。當(dāng)前，我國(guó)正在從資本輸入國(guó)轉(zhuǎn)型為資本輸出國(guó)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，傳統(tǒng)“三資法”下調(diào)整的以吸引外資為主的模式已經(jīng)發(fā)生變化，新的發(fā)展形勢(shì)要求新的法律規(guī)范，在吸引外資的同時(shí)尋求轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過(guò)與國(guó)際通行投資規(guī)則靠攏的方式，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)外商投資的保護(hù)。

 面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理體系正在經(jīng)歷深刻變革的挑戰(zhàn)，各層級(jí)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則均在不斷升級(jí)，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的形勢(shì)，我國(guó)也嘗試在自貿(mào)區(qū)試水新一輪的對(duì)外開(kāi)放制度，提出并落實(shí)“一帶一路”倡議，在同美國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)中積極解決在貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)開(kāi)放法律制度方面的不足。在這樣的背景下，我國(guó)出臺(tái)了《外商投資法》，傳達(dá)了我國(guó)堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開(kāi)放的決心和努力，有利于進(jìn)一步提升我國(guó)對(duì)外資的吸引力度，增強(qiáng)外國(guó)投資者信心。但是，我國(guó)國(guó)內(nèi)外資法律與所簽投資協(xié)定中條款的沖突、效力等問(wèn)題仍未解決，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的BIT范本，對(duì)外投資政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性仍顯不足，從這個(gè)意義來(lái)講，我國(guó)對(duì)外投資法律的完善任重而道遠(yuǎn)，仍亟待在國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)踐中進(jìn)一步得到完善和升級(jí)。

 沈偉

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，美國(guó)紐約大學(xué)法學(xué)院全球法學(xué)教授。

主要研究領(lǐng)域包括國(guó)際投資法、公司治理、金融規(guī)制以及國(guó)際商事仲裁。

出版英文著作6本、英文編著1本、中文著作1本、中文編著2本、譯著4本，參與出版28本著作以及近160余篇英文和中文學(xué)術(shù)論文的撰寫。在《中國(guó)法學(xué)》、《法學(xué)研究》、《中外法學(xué)》、《現(xiàn)代法學(xué)》等核心法學(xué)期刊發(fā)表論文40余篇；多篇中文論文被《新華文摘》、《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》、《人大復(fù)印資料》、《社會(huì)科學(xué)文摘》等轉(zhuǎn)載；在Chinese Journal of International Law、American Journal of International Law等SSCI期刊發(fā)表論文20余篇。