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2016年4月28日，由上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)備業(yè)務(wù)研究委員會(huì)聯(lián)合舉辦的工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)相關(guān)法律問(wèn)題研討會(huì)在律協(xié)報(bào)告廳舉行。此次研討會(huì)邀請(qǐng)多位律師代表和土壤污染治理專家就工業(yè)土地搬遷過(guò)程可能遇到的法律問(wèn)題進(jìn)行分享和探討。
一、常州事件后法律人的法律思路
根據(jù)近日媒體報(bào)道，江蘇常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校（下稱“常外”）搬遷新址后，493名學(xué)生先后被檢查出皮炎、血液指標(biāo)異常等情況，個(gè)別學(xué)生查出患有淋巴癌、白血病等惡性疾病等。而學(xué)校附近正在開(kāi)挖的地塊上曾是三家化工廠。學(xué)生們的身體異常情況被懷疑與該被污染的化工廠土地相關(guān)。
針對(duì)此次污染事件背后的錯(cuò)綜復(fù)雜的法律問(wèn)題，委員會(huì)委員、上海致格律師事務(wù)所合伙人崔嵬分享了作為一個(gè)法律人，在面對(duì)此類事件時(shí)的思考。
常外與曾為化工廠用地的被污染土地為兩塊不同的土地，在被污染的土地周?chē)嬖诰用駞^(qū)，由此引申出五個(gè)值得考慮的問(wèn)題：
1、除了常外，周?chē)用駞^(qū)等范圍是否也受到被污染土地的影響？
2、學(xué)生身體不適的原因？學(xué)生身體不適與被污染的土地是否存在因果關(guān)系？賠償責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？
3、常外是否也是被污染的土地？被污染的土地范圍究竟有多大？
4、被污染的土地產(chǎn)生的原因？被污染土地的修復(fù)主體？土壤修復(fù)是否存在違法之處？
5、常外規(guī)劃、選址、開(kāi)工、搬遷是否存在違法之處？
根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》，污染者應(yīng)當(dāng)就學(xué)生的身體不適與場(chǎng)地污染沒(méi)有因果關(guān)系進(jìn)行舉證。同時(shí)，被污染的土地的實(shí)際范圍值得考究，除了平面的大小范圍，還有立體的深度范圍。近期需要進(jìn)行以下工作：
1、查清常外學(xué)生身體不適的原因以及周邊居民是否存在類似問(wèn)題；
2、確定被污染的土地的影響范圍，不能僅限于地上面積，還要考慮地下水污染、土壤污染的實(shí)際影響范圍、常外建設(shè)中是否存在使用污染地下水而造成校舍污染的問(wèn)題；
3、被污染的土地土壤修復(fù)工作徹底完成，獲得公眾認(rèn)可，重拾信任；
4、根據(jù)修復(fù)結(jié)果，確定常外校舍是否保留，或者搬遷。
為避免此類事故的再次發(fā)生，崔嵬律師提出如下建議：
1、建立工業(yè)污染土地檔案；
2、政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開(kāi)，對(duì)于土壤環(huán)境狀況從依申請(qǐng)公開(kāi)變更為主動(dòng)公開(kāi)；
3、將被污染的土地劃分檔次，先保證學(xué)校等公共敏感用地的土地質(zhì)量。同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)的力量，土地出讓階段進(jìn)行信息公開(kāi)
二、土地規(guī)劃與土壤修復(fù)及其相關(guān)規(guī)定
北京市金杜律師事務(wù)所上海分所孫亮律師列出化工企業(yè)與常外建設(shè)的平行時(shí)間軸。根據(jù)新聞報(bào)道，2011年6月，化工企業(yè)完成搬遷。2014年3月，正式實(shí)施該地塊修復(fù)工程。另一方面，2011年8月21日，人民網(wǎng)等媒體報(bào)道學(xué)校破土動(dòng)工。2012年3月31日則為學(xué)校環(huán)評(píng)報(bào)告所通過(guò)的時(shí)間，2012年7月4日選址意見(jiàn)書(shū)生效。2014年土地性質(zhì)發(fā)生變更，從工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地。
現(xiàn)實(shí)中存在政府以較低價(jià)格將被污染土地出讓給開(kāi)發(fā)商，并在出讓合同中約定由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)污染治理義務(wù)的情形。對(duì)此，可以將土壤污染修復(fù)責(zé)任在土地轉(zhuǎn)讓框架協(xié)議里進(jìn)行明確。企業(yè)作為土地使用者，根據(jù)誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，理應(yīng)承擔(dān)污染修復(fù)的責(zé)任。若存在多個(gè)歷史企業(yè)，此類企業(yè)均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的土壤修復(fù)義務(wù)和責(zé)任。
三、中國(guó)土地上的土壤修復(fù)制度建議
上海市嘉華律師事務(wù)所席緒軍律師針對(duì)中國(guó)土壤污染治理的現(xiàn)狀，提出以下幾點(diǎn)建議：
1、設(shè)立污染治理基金，作為土地污染治理費(fèi)用的保障，避免污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)或者破產(chǎn)后無(wú)錢(qián)治理。同時(shí)設(shè)立配套企業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。污染企業(yè)終止或者無(wú)法確定的，應(yīng)明確政府責(zé)任，并采取處理措施，治理費(fèi)用最終變成全民買(mǎi)單。
2、對(duì)環(huán)境敏感項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)管理制度，制定環(huán)境敏感項(xiàng)目分級(jí)清單，對(duì)于涉及到未成年人人群密集項(xiàng)目，實(shí)行再開(kāi)發(fā)利用的禁止制度。根據(jù)工業(yè)企業(yè)及市政場(chǎng)地污染物的降解和處理難度設(shè)立環(huán)境敏感項(xiàng)目禁用期限制度。
3、明確評(píng)估治理機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任。相應(yīng)的土壤污染評(píng)估報(bào)告的結(jié)論應(yīng)當(dāng)明確、具體，修復(fù)方案應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行。治理修復(fù)施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證治理效果。對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)結(jié)合資質(zhì)審查的把控。各評(píng)估治理機(jī)構(gòu)弄虛作假的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、中國(guó)土壤修復(fù)工作的現(xiàn)狀和發(fā)展
原上海環(huán)境科學(xué)院高級(jí)工程師、現(xiàn)永清環(huán)保土壤修復(fù)設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)羅啟仕博士擁有十年以上的土壤修復(fù)經(jīng)驗(yàn)。他指出，中國(guó)現(xiàn)階段土壤修復(fù)存在以下五大問(wèn)題：
1、建設(shè)用地規(guī)劃和環(huán)保工作的脫節(jié)：土地管理部門(mén)在做用地規(guī)劃時(shí)往往不重視相應(yīng)的環(huán)境要求，因此存在一定的環(huán)境隱患；
2、環(huán)境評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和修復(fù)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一致；
3、修復(fù)過(guò)程中執(zhí)行不到位；
4、監(jiān)管部門(mén)只重視修復(fù)結(jié)果，對(duì)修復(fù)過(guò)程的監(jiān)管不到位，因此修復(fù)過(guò)程中不合規(guī)的情況普遍存在；
5、土壤修復(fù)細(xì)節(jié)不公開(kāi)，公眾監(jiān)管不到位。
污染問(wèn)題多為歷史遺留問(wèn)題，很多情況找不到直接責(zé)任人。對(duì)于污染修復(fù)責(zé)任主體的確認(rèn)以及針對(duì)環(huán)境污染突發(fā)事故的應(yīng)急預(yù)案都是值得研究的課題。
從1997年開(kāi)始就從事土壤污染調(diào)查和修復(fù)治理工作、曾經(jīng)在ERM和CH2M工作多年、現(xiàn)上海格林曼環(huán)境技術(shù)有限公司總裁馬烈結(jié)合多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于土壤污染調(diào)查修復(fù)問(wèn)題特別提出企業(yè)在進(jìn)行投資、并購(gòu)以及并停并轉(zhuǎn)時(shí)進(jìn)行環(huán)境盡職調(diào)查的重要性。作為一項(xiàng)國(guó)外普遍應(yīng)用的制度，企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)新地時(shí)都會(huì)進(jìn)行環(huán)境盡職調(diào)查，檢測(cè)該土壤的狀態(tài)和受污染程度。受污染的土地及早進(jìn)行一系列的治理，可以一方面將修復(fù)成本降到最低，另一方面在搬遷時(shí)可以明確前后交替企業(yè)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任的劃分，找準(zhǔn)法律主體，從而避免治理責(zé)任人不清的狀態(tài)。
五、搬遷、土壤修復(fù)、再開(kāi)發(fā)
北京大成（上海）律師事務(wù)所李晨律師分享了三個(gè)關(guān)鍵詞：搬遷、土壤修復(fù)、再開(kāi)發(fā)。企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中或多或少會(huì)造成周?chē)h(huán)境的污染，因此在搬遷時(shí)往往需要面臨土壤修復(fù)的問(wèn)題。企業(yè)在運(yùn)營(yíng)時(shí)造成的污染分為合法污染和違法污染兩大類：合法污染是指企業(yè)在符合國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中造成的環(huán)境污染；違法污染則是違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，因違法排污等行為造成的環(huán)境污染。按照誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，企業(yè)在搬遷時(shí)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)土壤污染的修復(fù)。由此會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：若該地被征收為商業(yè)或居住用地，搬遷企業(yè)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為工業(yè)用地還是商業(yè)用地？李晨認(rèn)為，企業(yè)接收該土地時(shí)為工業(yè)用地，因此修復(fù)的義務(wù)應(yīng)僅限于工業(yè)用地。從工業(yè)用地到商業(yè)用地的提升，應(yīng)由土屬中心負(fù)責(zé)。同時(shí)，政府在土地再開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任和土地修復(fù)責(zé)任。
六、購(gòu)房合同與土地瑕疵的愛(ài)恨情仇
在最后進(jìn)行的提問(wèn)回答環(huán)節(jié)，多位律師提出疑問(wèn)：若消費(fèi)者簽訂購(gòu)房合同后，發(fā)現(xiàn)該土地存在污染問(wèn)題且開(kāi)放商并未告知，消費(fèi)者能否撤銷該購(gòu)房合同。能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任吳榮良認(rèn)為，《合同法》規(guī)定了合同無(wú)效和可變更或撤銷的法定情形。土地存在瑕疵并不能必然認(rèn)定合同無(wú)效或者可變更或撤銷。然而，如若土壤污染的嚴(yán)重程度已影響到正常的居住，致使合同的根本目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然可以主張退房。
土壤污染的嚴(yán)重程度已經(jīng)遠(yuǎn)超一般人所想。2014年環(huán)保部公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。土壤環(huán)境修復(fù)在中國(guó)仍處于起步階段。常州的這一事件作為一個(gè)集中爆發(fā)點(diǎn)，吸引了眾多媒體和民眾的眼球。然而，事件終究會(huì)過(guò)去，當(dāng)常州毒地事件的熱度過(guò)去，媒體和民眾的關(guān)注度降低，有關(guān)政府部門(mén)、企業(yè)和民眾是否需要反思發(fā)生此類事件的原因，改善法律框架和政策，引進(jìn)和提倡有效的土壤修復(fù)法律體系，是透過(guò)此事件值得深思的話題。立足預(yù)防，同時(shí)設(shè)計(jì)污染發(fā)生后的救濟(jì)制度，防范于未然，才能避免更多的類似事件的發(fā)生。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：吳榮良 上海市金茂律師事務(wù)所
杜 夢(mèng) 上海市金茂律師事務(wù)所
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