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我國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的范圍、方式與程序

2013年第06期    作者:丁 宏    閱讀 17,131 次

       2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定。修改后的《民事訴訟法》圍繞進(jìn)一步落實(shí)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)，拓展了檢察監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，強(qiáng)化了監(jiān)督手段，優(yōu)化了監(jiān)督結(jié)構(gòu)。正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任王勝明指出的：“加強(qiáng)檢察院對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督，是這次修改《民事訴訟法》的重要內(nèi)容。對(duì)監(jiān)督的范圍、方式、手段，都大大地往前邁進(jìn)了一步?！?span>

       一、民事檢察監(jiān)督的范圍

　　修改后的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！痹摋l修改之后，民事檢察監(jiān)督的范圍更加明確。從原本的監(jiān)督“民事審判活動(dòng)”，擴(kuò)展到修改之后的監(jiān)督整個(gè)“民事訴訟”，除生效民事裁判之外，將符合條件的調(diào)解書、民事執(zhí)行活動(dòng)、法官違法行為等也納入了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。具體范圍如下：

　?。ㄒ唬┥袷屡袥Q和裁定

　　修改后的《民事訴訟法》第二百零八條第一款、第二款規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴?！笨梢?，生效民事判決和裁定是檢察監(jiān)督的范圍之一。對(duì)于具有《民事訴訟法》第二百條規(guī)定情形之一的生效民事判決或裁定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

      （二）損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的調(diào)解書

       法律依據(jù)同樣為《民事訴訟法》第二百零八條，但修改后的《民事訴訟法》僅將損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解書納入檢察監(jiān)督的范圍。但可能存在違反自愿原則、損害第三人利益等情形的調(diào)解書，實(shí)踐中為數(shù)不少。檢察機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為。首先，應(yīng)倡導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行私力救濟(jì)。符合條件的，由當(dāng)事人自行申請(qǐng)?jiān)賹?，或者由第三人提起撤銷之訴；其次，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徎蛱崞鸬谌顺蜂N之訴后形成的法院裁判，檢察機(jī)關(guān)可以行使法律監(jiān)督權(quán)。而當(dāng)事人和第三人均沒(méi)有依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)救濟(jì)的，屬當(dāng)事人和第三人的處分權(quán)范圍，檢察機(jī)關(guān)原則上不進(jìn)行監(jiān)督干預(yù)。

　?。ㄈ徟腥藛T的違法行為

　　《民事訴訟法》第二百零八條第三款規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！睂?duì)于何為違法行為，法律沒(méi)有給出明確定義。我們認(rèn)為：審判程序中的決定、支付令違反法律規(guī)定的；審判人員接受當(dāng)事人及其委托代理人請(qǐng)客送禮或者違規(guī)會(huì)見當(dāng)事人及其委托代理人的；審判人員實(shí)施或者指使、支持、授意他人實(shí)施妨害民事訴訟行為等等，均屬于審判人員的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。審判人員的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將犯罪線索移送檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門。

　?。ㄋ模┟袷聢?zhí)行活動(dòng)

　　《民事訴訟法》第二百三十五條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！狈傻囊?guī)定雖然較為原則，但是并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)作出限制。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的執(zhí)行裁定、決定和執(zhí)行行為均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。具體而言，人民法院的執(zhí)行裁定或決定違法的情形主要有如下幾種：追加、變更被執(zhí)行人的裁定錯(cuò)誤；不予執(zhí)行、中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行裁定不符合法定條件；采取強(qiáng)制措施決定不符合法定條件等等。而所謂執(zhí)行行為違法的情形，主要有違反規(guī)定拍賣執(zhí)行物的；強(qiáng)迫、欺騙執(zhí)行當(dāng)事人和解的；違法解除已經(jīng)采取的執(zhí)行措施的；被執(zhí)行人提供足以保障執(zhí)行的款物后仍然執(zhí)行原查封、扣押財(cái)產(chǎn)的等等。

　?。ㄎ澹z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的其他事項(xiàng)

　　主要是針對(duì)危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益事項(xiàng)的監(jiān)督，采取支持起訴和督促正確履行職能等形式進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以支持有訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。當(dāng)國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受民事不法行為侵害，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門或單位不履行或怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或者單位及時(shí)正確履行職責(zé)，如提起民事訴訟等方式，通過(guò)民事司法救濟(jì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益進(jìn)行有效地保護(hù)。

       二、民事檢察監(jiān)督的方式和手段

　　《民事訴訟法》修改后，檢察監(jiān)督的方式更加完善，從單一的抗訴，到抗訴與檢察建議并存，實(shí)踐中還探索了《糾正違法通知書》等監(jiān)督方式。隨著司法體制機(jī)制改革的不斷推進(jìn)，民事檢察監(jiān)督的方式將會(huì)不斷完善。同時(shí)，修改后的《民事訴訟法》強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督的手段，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。

　　（一）民事抗訴

　　民事抗訴，是指檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院發(fā)生法律效力的民事判決、裁定確有錯(cuò)誤或者違反法律、法規(guī)規(guī)定，民事調(diào)解書損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，提交法院通過(guò)再審予以糾正的制度。關(guān)于抗訴制度的規(guī)定，《民事訴訟法》的規(guī)定分布于第二百零八條、第二百一十一條等條文?？乖V是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事裁判和調(diào)解書的最重要的方式，其法律效力直接作用于法院。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)再審。

　?。ǘz察建議

　　修改后的《民事訴訟法》規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式。作為一種監(jiān)督措施的檢察建議，目的在于實(shí)行同級(jí)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。值得一提的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查后，可以選擇“抗訴”或者提出“檢察建議”的方式進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)事人對(duì)此并無(wú)選擇權(quán)。

　　檢察建議的適用范圍比抗訴更加廣泛，除了在審判監(jiān)督程序中發(fā)揮作用的“再審檢察建議”之外，檢察建議還可以用于開展民事執(zhí)行監(jiān)督，幫助人民法院發(fā)現(xiàn)其他審判程序中審判人員的違法行為，提醒法院或者企事業(yè)單位或者行業(yè)主管部門改進(jìn)工作等等。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，人民法院必須回函進(jìn)行答復(fù)。檢察機(jī)關(guān)也將采取積極措施，確保檢察建議的監(jiān)督效果落到實(shí)處。

　　（三）糾正違法通知書

　　最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定了糾正違法通知書的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院的審判人員或者執(zhí)行人員在履行職務(wù)時(shí)具有相應(yīng)違法情形的，可以向同級(jí)人民法院發(fā)出糾正違法通知。

　?。ㄋ模┟袷聶z察監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)權(quán)

　　本次《民事訴訟法》的修改增加了“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況”的規(guī)定。民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)有依職權(quán)和依當(dāng)事人申請(qǐng)兩種形式。調(diào)查核實(shí)針對(duì)的情形為：一是民事判決、裁定、調(diào)解書可能存在法律規(guī)定需要監(jiān)督的情形，但案件基本事實(shí)通過(guò)閱卷及審查現(xiàn)有材料難以認(rèn)定的；二是審判人員在審判程序中可能存在違法行為；三是執(zhí)行活動(dòng)中可能存在違法情形等。值得指出的是，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)在《民事訴訟法》的框架下行使，不能打破民事訴訟的證據(jù)規(guī)則。民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使可以采取詢問(wèn)，查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料，勘驗(yàn)，委托評(píng)估、鑒定等措施進(jìn)行。應(yīng)杜絕通過(guò)刑偵手段進(jìn)行民事檢察調(diào)查核實(shí)的情況發(fā)生，規(guī)范檢察權(quán)行使。

　　三、民事檢察監(jiān)督的程序

　　（一）當(dāng)事人申請(qǐng)民事檢察監(jiān)督的程序

　　修改后的《民事訴訟法》第二百零九條將當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徸鳛樯暾?qǐng)檢察監(jiān)督的前置程序。具體程序?yàn)椋寒?dāng)事人在不服生效民事判決、裁定或調(diào)解書的情況下，需在六個(gè)月內(nèi)向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｔ谌嗣穹ㄔ厚g回再審申請(qǐng)、或者逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的、或者再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的情況下，才可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。此規(guī)定的目的在于引導(dǎo)當(dāng)事人充分行使法律賦予的救濟(jì)手段。同樣，對(duì)于民事執(zhí)行監(jiān)督，法律規(guī)定可以向人民法院提出復(fù)議、異議但當(dāng)事人并未提出，而是徑行向檢察機(jī)關(guān)提出民事執(zhí)行監(jiān)督申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)一般也引導(dǎo)當(dāng)事人先向法院提出復(fù)議或異議。

　　當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的時(shí)限，一般應(yīng)自人民法院駁回再審申請(qǐng)或者再審判決、裁定發(fā)生法律效力之日起兩年內(nèi)提出。申請(qǐng)檢察監(jiān)督的材料，主要應(yīng)當(dāng)包括：監(jiān)督申請(qǐng)書、身份證明和原審判決書等相關(guān)法律文書，以及證據(jù)材料等。委托他人代為申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書和代理人的身份證明。當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督，以一次為限。

　　當(dāng)事人提交的監(jiān)督申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)記明下列事項(xiàng)：1、申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住所、有效聯(lián)系方式，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)、有效聯(lián)系方式；2、其他當(dāng)事人的姓名、性別、工作單位、住所等信息，法人或者其他組織的名稱、住所、負(fù)責(zé)人等信息；3、申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求和所依據(jù)的事實(shí)與理由；4、申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的事項(xiàng)以及理由等。

　　（二）檢察機(jī)關(guān)的處理程序

　　檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件的途徑，主要有當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、控告和舉報(bào)、自行發(fā)現(xiàn)、有關(guān)機(jī)關(guān)交辦和轉(zhuǎn)辦等多種。根據(jù)最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事申請(qǐng)監(jiān)督案件實(shí)行同級(jí)受理的辦法，即由作出生效判決、裁定、調(diào)解書和執(zhí)行案件的人民法院所在地的同級(jí)人民檢察院控申部門受理。

　　檢察機(jī)關(guān)受理案件之后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)審查終結(jié)，借閱案卷的期間，鑒定、評(píng)估、審計(jì)、翻譯的期間，中止審查的期間、當(dāng)事人和解的期間等不計(jì)入審查期限。確有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。

　　檢察機(jī)關(guān)案件審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)聽取案件當(dāng)事人的意見，必要時(shí)可以聽證或者調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論形成處理意見，由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，必要時(shí)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)審查終結(jié)的案件，區(qū)分情況作出下列決定：1、提出抗訴；2、提出檢察建議；3、提出糾正違法通知；4、終止審查；5、不予監(jiān)督?！?span>

       （作者單位：上海市人民檢察院民事行政檢察處）