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透過露香園路征收基地的運作看律師如何為國有土地上房屋征收與補償提供法律服務

2013年第03期    作者:鄭震捷    閱讀 8,296 次

    黃浦區(qū)露香園路舊改地塊是《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》出臺后本市的第一個采用征收與補償的舊改地塊，且該地塊為全市目前規(guī)模最大、戶籍人口最多、居住密度最高的房屋征收項目。其地理位置東至河南南路、獅子街、松雪街，南至大境路、吉祥弄、方浜中路,西至露香園路、舊倉街，北至高墩街、福佑路。地塊面積12萬平方米。其中有部分老城廂風貌保護建筑，3萬多平方米的老建筑在征收的同時得到保留，包括慈修庵、老式石庫門小區(qū)開明里等。該基地有居民4138戶（權證）、戶籍居民5056戶，按照《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》規(guī)定，露香園路地塊舊改第一輪意愿征詢從2012年1月2日起至2012年1月18日結束。截至1月18日17時，共發(fā)出意愿征詢意見書4133份，其中愿意實施舊城區(qū)改建的4056戶，占應征詢戶總數的98%。2月初啟動了第二輪舊改補償方案征詢工作。7月16日開始第二輪征詢的簽約有效期4個月，11月6日已完成簽約4053戶，提前達到了80%協(xié)議生效的比例，至此上海最大舊改地塊征收協(xié)議生效。

　　正是由于涉及新政的諸多的“第一”，黃浦區(qū)舊區(qū)改造（房屋征收）第一指揮部提出了“強化監(jiān)督保障公平”的要求，即多渠道強化監(jiān)督保障，才能提升“陽光征收”公信力。首先，要求引入由律師組成的第三方工作組參與征收，為居民提供法律援助，對征收全過程進行法律監(jiān)督；其次，強化征收信息化管理，全部征收補償協(xié)議均由系統(tǒng)自動生成，所有信息通過公示系統(tǒng)完全公開，每家每戶的安置標準、補償金額都向社會公開，簽約三分鐘后均可在網上查到，接受公眾監(jiān)督；此外，對于每一項影響安置補償結果的決定都由包括征收事務所、指揮部、征收中心、投資監(jiān)理在內的多方工作人員逐項審核，杜絕一切暗箱操作的可能。并且征收操作和管理兩套系統(tǒng)，分別由不同部門掌握，實現(xiàn)所有數據動態(tài)對接，過程留痕，相互監(jiān)控。上海善法律師事務所受黃浦區(qū)政府的委托進入露香園路舊城改造征收基地，作為法律服務的第三方，為基地征收工作提供律師服務。下面將上海善法律師事務所在露香園路基地的法律服務做一下匯總，以供有志參與上海舊改律師服務的同仁共同探討新政實施后律師如何為國有土地上房屋征收與補償提供法律服務。

       一、律師參與舊改補償方案征詢工作

　　在前期我律所多次組織參與此次工作的執(zhí)業(yè)律師開會和培訓，全面熟悉了解露香園路征收基地的背景、基地的情況、做到情況明、底數清、全面熟悉掌握基地的口徑，并且書面向指揮部提出了律師參與露香園路基地服務的工作設想與方案。在得到指揮部的律師方案修正后，本所派出9名執(zhí)業(yè)律師進駐基地辦公。在征收方案的制訂過程中律師參加居民座談會、政策咨詢會、聽證會等。對征收方案中涉及的征收的法律依據、補償協(xié)議的基本要求和程序性規(guī)定、補償安置的實體性規(guī)定、各類補貼與獎勵、安置房屋的配置與選購、房屋評估的程序、對建筑面積外的使用面積、居住困難戶、特困戶等特殊情況等相關內容與政府有關部門、征收事務所共同討論，發(fā)表律師的意見。

       二、律師參與法律咨詢服務工作

　　黃浦區(qū)與盧灣區(qū)合并后成立了五家征收事務所，露香園路基地由黃浦區(qū)第一、第二、第三、第四征收事務所共同分塊實施，2012年6月25日本所的派出律師在基地的二個接待大廳里分別設立律師服務臺，同時律師嚴格按照各自征收事務所的人員的工作時間上下班，包括加班，并建立嚴格的考勤制度。平時每天必須保證二名執(zhí)業(yè)律師在現(xiàn)場負責接待，繁忙時派出多名律師一起工作，必要時派出團隊解決針對性的個案。自6月25日至11月6日平均每位律師接待10人次，高峰時達20多人次，總共接待了約1000多人次法律咨詢。信訪接待約180余人次（件），其中居民簽名陳述委托的信訪72件，參加居民家庭矛盾協(xié)調會12次。我們律師做了一個統(tǒng)計，在露香園路基地中律師在接待過程中涉及到家庭內部協(xié)商不一致或同住人利益不一致的占咨詢人數47%；有關閣樓的高度界定面積占咨詢人數為15%；有關回滬知青、知青子女的居住、戶口等占咨詢人數為8%；二本或多本戶口簿持一本承租卡的占咨詢人數6%；承租人死亡、無法協(xié)商、以及無效委托占咨詢人數為5%左右；對估價持有疑問、認為偏低等占咨詢人數為5%左右；有關承租人死亡變更問題的占咨詢人數為3%；；承租人經營性與居住混合狀態(tài)的占咨詢人數為3%；承租人夫妻離婚后，一方戶口未遷出如何安置的占咨詢人數為3%。落實政策事宜的占咨詢數為2%左右；公私合營后房屋動遷占咨詢人數為1%；單位倉庫變更為住宅，承租戶名未變的占咨詢人數為1%；其它政策、法律咨詢占咨詢人數為1%。

　　隨著征收工作的推進，家庭內部矛盾比例逐漸上升，同時持觀望態(tài)度和其它基地做比較的人數也占相當一部分。一些居民認識上的主要誤區(qū)是：對簽訂補償協(xié)議主體不甚明了，有個別居民認為在征收房屋內有戶口的人都是簽約對象，只要戶內有一人不同意，就不能簽約，對承租人簽約造成壓力。一些居民片面理解“同住人”定義，有個別居民認為在征收房屋內有戶口的人都是“同住人”，提無理要求，致使簽約陷入僵局。承租人和征收部門簽訂補償協(xié)議后，承租人和同住人就如何處置補償安置款和安置房問題產生矛盾，甚至戶口不在征收房屋內的其他子女也橫插一杠，要求享受“權利”，導致父母子女不和，兄弟姐妹反目。

　　在接待每一位動遷居民時，接待律師會耐心的做好政策宣傳、基地口徑的解釋等咨詢工作，對每位咨詢的居民都在接待記錄表上做好接待記錄，傾聽居民的訴求；對當場能解決的法律問題力爭在當場解決，做好法律解釋工作消除居民的困惑，對居民的家庭內部因征收而產生的矛盾進行調解。在宣傳、法律咨詢的過程中消除動遷居民的敵對感、疑惑感和不信任感的同時使他們增加對征收政策、基地口徑、陽光動遷的認同感。每天下班后接待律師及時將一天的接待記錄書面進行匯總并立刻交給征收事務所的項目經理，以便他們及時研究對策和完善下一步的工作思路。對有些是我們內部工作中需要調整的問題及時調整，屬于被征收當事人的相關待證事實，則進行必要的調查、核實或取證并及時地向征收事務所提出法律建議等等。由于在第一現(xiàn)場并以第三方的身份了解到具體當事人的想法，家庭內部問題等種種重要的一手資料，為有針對性地解決個案打下了良好的基礎。例如：舊倉街某弄某號史某前來咨詢稱其居住的樓上的房屋系“文革”沖擊沒收，想要通過此次征收一并解決，律師在詳細聽取情況后向區(qū)房管局調查后向史某指出在“文革”中沒收、擠占的私人房屋，由現(xiàn)占用單位和現(xiàn)住戶負責退還；落實城市私房政策、仍應“堅持”誰占用誰退還“原則”。但是史某在文革初期將該房屋主動上交國家并有償獲取貨幣，并不屬于落政范圍，在耐心的法律宣傳之后，史某對律師咨詢非常滿意，在第一批就順利簽約。又如白衣街某弄某號居民黃某向律師反映其私房有18個共有人，國內的13個共有人推選4名共有人與事務所準備簽約，其它5個共有人在國外定居尚未簽訂委托書，目前的被委托人能否簽約的問題。律師已經從相關咨詢案件中發(fā)現(xiàn)了幾起可能沒有集齊全部委托書，部分產權人欲與征收事務所簽署協(xié)議的情況。律師告知咨詢人和征收事務所，此次系數磚頭，早簽約早受益，并且保證前后一致，如全體共有人委托的意愿是一致的，可以由被委托人先予簽約，待在第二次征詢的有效期內補齊全部的委托手續(xù)使該協(xié)議的簽訂合法，這樣就避免了因為國外的委托須經中國使領館公證要耗費一定時間可能造成晚簽約的損失。

三、律師參與信訪維穩(wěn)工作

　　露香園路征收基地的特點是老城廂人口密集，關系復雜，信訪維穩(wěn)工作是重中之重。平時我們在基地也時常碰到很多不是基地或動遷公司的問題以及他們能解決的問題，居民在等不到解決后往往去政府有關部門要說法，在得不到滿意的答復后最后采用的往往是極端的做法，要么逐級上訪要么做釘子戶。經與指揮部領導多次協(xié)商后決定，為了更好地在征收基地中充分發(fā)揮律師的第三方作用，設立居民信訪上訪律師接待室并在指揮部的信訪接待室掛牌辦公。對有信訪上訪要求的居民認真專門接待，了解訴求后在制作專門的律師談話筆錄后，由律師代居民去向有關部門調查和溝通要說法，使矛盾不出基地門、少出基地門；居民有理的事由律師通過正規(guī)途徑合法、合規(guī)地要說法；而待律師調查后是居民的無理之訴，則耐心做好解釋和化解工作，并認真制作好全部的材料，出具法律意見書；若居民再無理上訪，則將相關材料和法律意見書向信訪部門提供，以利信訪的解決或終結。對信訪的內容和律師的回復內容，在征得居民同意后可以公示，從而進一步發(fā)揮出律師在法制社會建設中的重要作用。例如：大境路某弄某號干某到信訪訴稱原公有房屋的租賃證持有二本，后并為一本，如不按照二戶租賃證計算則要上訪，情緒激動。律師調查后發(fā)現(xiàn)在1978年該居民為二本租賃卡，其主動向房管所申請合并為一戶，并由此少繳納房租。律師將所有材料復印和取證后向其耐心宣講政策法律，指出依據上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則的相關規(guī)定，征收補償主體確定，應當由房屋征收部門與被征收人、房屋承租人簽訂該協(xié)議。房屋租賃證一卡為一戶，而一本租賃證持有幾本戶口簿亦按一戶計算。當事人在律師的政策疏導下放棄了上訪的想法，轉而與征收經辦人接洽后簽約，律師參與信訪接待取得了令人滿意的效果。截止到完稿，露香園路基地沒有一戶到區(qū)、市政府上訪，且十八大召開前后也沒有一戶露香園路的居民上訪。

       四、律師參與街道的居民家庭內部矛盾協(xié)調會

　　在2012 年8月底根據指揮部領導提出了律師在下一階段工作中“溝通更加及時、配合更加密切、協(xié)調更加有方、指導更加有力”的要求后，律師參與街道的居民家庭內部矛盾協(xié)調會，并制作調解協(xié)議書。每周一下午是指揮部的維穩(wěn)信訪工作例會，例會由指揮部領導召集，街道、居委、司法所、四家征收事務所、公安以及律師一同出席，會上大家交流一周的工作情況。上海善法律師事務所的主任在匯總每周的工作情況后針對突出矛盾和共性問題提出法律建議，并且對基地內的信訪進行調查提出法律意見。同時在會議上安排旨在解決因征收而引起的居民家庭內部矛盾的協(xié)調會。在協(xié)調會上，利用法律知識化解家庭內部矛盾和疏導幫助當事人排除障礙，促成這部分居民早日簽約。對有抵觸情緒的被征收當事人，在依法保障其合法利益及合理訴求的前提下，會同有關部門做好當事人的法律解釋、心理疏導，防止矛盾的激化。榛嶺街54弄二樓前樓的承租人為高金桃（二兒子），其母套蓮珍九十四歲，戶內有八個同住人，另有三個子女的戶口不在征收房內，為了分割其母的補償款，子女們各有主張，母親左右為難，承租人也不敢簽約。在律師主持下，由街道、居委、征收事務所等各方參加，為該戶召開家庭內部矛盾協(xié)調會議，會上母親和子女也談了自己的想法，有矛盾的幾個子女一度情緒激烈，參與會議的各方向他們講道理做工作，律師明確表示補償款是政府征收房屋后用于安置居民的款項，子女只考慮如何分母親的份額是完全錯誤和違法的，應該要考慮如何安置好母親，使她的晚年生活更幸福。一席話為家庭成員充分協(xié)商，合理分配補償款打下了基礎。在經過4個多小時的會議溝通后，其家庭內部達成一致，在律師起草的調解協(xié)議書上簽字并順利簽約。

五、律師有始有終做好收尾工作

       對因裁決、強制執(zhí)行而有抵觸情緒的被征收當事人，在依法保障其合法利益、合理訴求的前提下，由律師會同征收事務所、房地局、指揮部、區(qū)法制辦等有關部門做好當事人的法律解釋、心理疏導工作，促使當事人依法簽約或防止矛盾的激化。同時做好與政府及法院行政庭等司法部門的溝通工作，確保依法行政、依法執(zhí)行。