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如何破解城鎮(zhèn)化過程中的憲法難題

2013年第07期    作者:殷嘯虎    閱讀 8,175 次

 黨的十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。李克強(qiáng)在《學(xué)習(xí)黨的十八大精神，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會進(jìn)步》的講話中也指出：城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。他指出：我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。差距就是潛力。從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村富余勞動力及人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來投資的大幅增長和消費(fèi)的快速增加，也會給城市發(fā)展提供多層次的人力資源。

　　城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的基本方向，但就我國的國情而言，目前面臨著諸多問題。如果從城鎮(zhèn)化法律層面的“頂層設(shè)計(jì)”角度而言，首先涉及的是憲法方面的問題。因?yàn)槌擎?zhèn)化不是簡單的農(nóng)民進(jìn)城和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，而這些重要轉(zhuǎn)變的背后，涉及憲法層面的制度變革?？陀^面對城鎮(zhèn)化面臨的憲法難題，并從憲法上尋求破解之路，是必須認(rèn)真應(yīng)對的問題。

改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化速度很快，不僅推進(jìn)了城市建設(shè)的發(fā)展，加速了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，而且在這個(gè)過程中，對長期以來形成的城鄉(xiāng)二元格局形成了挑戰(zhàn)，促使人們從憲法角度對城鎮(zhèn)化過程中的問題進(jìn)行了更深層次的思考，深化了人們對公民平等權(quán)的認(rèn)識。

　?。ㄒ唬┦袌鼋?jīng)濟(jì)條件下如何保障農(nóng)民與市民平等權(quán)利與地位

　　市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以自由、平等、競爭為條件。市場經(jīng)濟(jì)是主體地位平等、意志自由的經(jīng)濟(jì)，為了確保這種平等與自由，必須依靠法治；而市場經(jīng)濟(jì)對法律的客觀要求，首先又是對憲法的需求。憲法是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，又是市場經(jīng)濟(jì)的保障；而憲法對市場經(jīng)濟(jì)的保障首先在于對于公民平等權(quán)利的保障。長期以來，我國城鄉(xiāng)二元格局的現(xiàn)狀，實(shí)際上將公民分為了“市民”與“農(nóng)民”兩類人群，這兩類人群由于其居住環(huán)境和所從事的職業(yè)的差別，造成了他們之間相對的隔離狀態(tài)。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，他們在給城市發(fā)展和建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，自身卻也面臨著尷尬的局面：他們從事的是工人的工作，卻沒有工人的身份，人們只能用“農(nóng)民工”對他們進(jìn)行稱呼；他們與市民生活在一起，卻不能與市民享有同等的權(quán)利；他們背井離鄉(xiāng)進(jìn)城打工，卻又故土難離，每當(dāng)歲末浩浩蕩蕩的返鄉(xiāng)農(nóng)民工造就了“春運(yùn)”這一極富中國特色的現(xiàn)象……所有這些現(xiàn)象的背后所反映出來的，是地位的差異和權(quán)利的缺失。

　?。ǘ┻w徙自由問題被再度提出

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展要求農(nóng)民能夠自由遷徙，新中國初期的兩部憲法文件《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法對遷徙自由都是予以肯定的。而1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，通過嚴(yán)格的戶籍制度的建立，事實(shí)上杜絕了農(nóng)村人口自由遷往城市的可能性。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的流動，自由遷徙的限制在事實(shí)上被打破。但是，一方面，城市建設(shè)需要大量的各種人才和勞動力；另一方面，大量外來人口流入城市又給城市造成了巨大的就業(yè)壓力；同時(shí)，大量外來人口的無序流入，給城市治安和管理帶來了諸多問題。在這種情況下，既要引入大量外來人口進(jìn)入城市，又要控制外來人口進(jìn)入城市，從而使得城市采取了具有各地特色的戶籍管理政策。而對于那些想進(jìn)入城市的人而言，這種戶籍政策無疑是一個(gè)巨大的藩籬，阻擋了他們進(jìn)入城市之路。他們呼吁從憲法上承認(rèn)并保障公民的遷徙自由。

　?。ㄈ┰谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，如何順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，改革現(xiàn)行的土地所有制

　　我國憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹诔擎?zhèn)化過程中，必然要涉及到大量的對集體土地的征收。雖然憲法對土地征收的原則作了規(guī)定，但由于相關(guān)法律的不完善、相關(guān)政策的不到位，從而在集體土地征收過程中出現(xiàn)了一系列的問題，引發(fā)了大量的社會矛盾甚至是群體性事件。

　　城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要求憲法的確認(rèn)和保障；同樣，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也需要憲法進(jìn)行規(guī)范。習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”城鎮(zhèn)化的過程，也是各種利益關(guān)系沖突、協(xié)調(diào)和整合的過程。在這個(gè)過程中，公民的憲法意識和法治意識不斷提升，推動了相關(guān)法律制度的健全和完善，推動了憲法的實(shí)施，同時(shí)也從宏觀層面對如何從憲法層面保障、規(guī)范城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新的、更高的要求。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架范圍內(nèi)進(jìn)行，并且依照憲法和法律的規(guī)定，規(guī)范城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程；但同時(shí)又不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，依然面臨著復(fù)雜的憲法和法律方面的難題甚至是束縛。要破解城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的難題，首先要破解城鎮(zhèn)化面臨的憲法難題。從我國的現(xiàn)實(shí)而言，城鎮(zhèn)化面臨的憲法難題是多方面的，但核心是與農(nóng)民身份及利益緊密聯(lián)系在一起的土地問題?？梢哉f，城鎮(zhèn)化過程中所面臨的憲法難題都是與土地有關(guān)的、是由土地問題引申出來的。

（一）城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)民承包的土地和依法享有的宅基地的權(quán)屬發(fā)生變化，由此而帶來了一系列的問題。

　　如前所述，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民個(gè)人對其承包的土地和宅基地從法律上說，只有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)而沒有所有權(quán)，對此憲法第8條明文規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！备鶕?jù)《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地歸國家所有。應(yīng)該說，法律的規(guī)定是很明確的，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，卻面臨著一些難題。

　　首先，集體土地的所有者是誰？或者說，在集體土地征收時(shí)，政府同誰進(jìn)行“談判”？根據(jù)相關(guān)法律，集體土地處分權(quán)屬于集體，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第15條規(guī)定：“……農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！蓖恋厮袡?quán)轉(zhuǎn)讓的程序應(yīng)當(dāng)比承包經(jīng)營程序更嚴(yán)格，即起碼是未經(jīng)2/3以上的村民會議成員或村民代表的同意，不能對集體土地實(shí)行征用。但事實(shí)上的情形卻并非如此，土地征收方和被征收方處于完全不平等的地位，集體土地所有者的權(quán)利要得到保護(hù)顯然是很難了。

　　其次，征地補(bǔ)償是對土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還是對土地使用權(quán)的補(bǔ)償，抑或是對土地收益的補(bǔ)償？《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。也就是說，不同地方、不同用途的土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同的。這對于保障被征地農(nóng)民的利益是有益的，但同時(shí)帶來的問題是：第一，農(nóng)民對土地所擁有的所有權(quán)在土地征收過程中并沒得到體現(xiàn)，自然也就得不到保障；第二，征地之后土地增值部分的收益分配不均，往往是開發(fā)商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款只占整個(gè)土地增值收益的5%到10%。有人將此比喻為開發(fā)商和地方政府“吃肉”，失地農(nóng)民“喝湯”，這必然會引發(fā)矛盾和沖突；第三，有些地方的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高得益于當(dāng)?shù)爻鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而不是土地本身的用途，但結(jié)果卻是由被征地的農(nóng)民得益，一夜暴富，最終是由購房者支付了高額的征地成本，從而推高了城市的房價(jià)，反過來又制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這也是一種不公平的現(xiàn)象。

　　其三，為了解決城鎮(zhèn)化過程中的集體土地所有權(quán)問題，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)說，土地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化過程中土地改革的大勢所趨，但土地流轉(zhuǎn)并沒有解決土地的權(quán)屬問題，農(nóng)民依然可以從土地獲得收益，如果同時(shí)獲得市民身份，等于獲取雙重利益，這對于原來生活在城市的市民來說也是不公平的，又會產(chǎn)生新的社會問題。

　　其四，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民流向城市的路徑是多元的，而不是定向的；而城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民失去的那部分土地所擁有的利益，基本上是由當(dāng)?shù)卣@得的，而接納失地農(nóng)民的城市不僅沒有獲得利益，相反還要為接納進(jìn)城的失地農(nóng)民投入大量的人力物力去解決他們的就業(yè)、子女教育、居住以及由此而產(chǎn)生的一系列問題，必然會增加地方財(cái)政以及其他相關(guān)方面的壓力，這也正是絕大多數(shù)城市在開發(fā)戶籍問題上持反對意見的主要原因之一。

　?。ǘ┏擎?zhèn)化的過程同時(shí)也是農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變的過程，如何解決農(nóng)民的戶籍問題是目前困擾城鎮(zhèn)化的一個(gè)突出問題。

　　農(nóng)民進(jìn)入城市卻并沒有取得市民的身份，其原因就是現(xiàn)行戶籍制度的限制；而農(nóng)民不能獲得城市的戶籍，就不能真正從法律上融入城市。戶籍問題成為客觀上制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要因素，成為阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。為此，有不少學(xué)者呼吁，要改革現(xiàn)行的戶籍制度。但問題是，戶籍并不是農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變、村民身份向居民身份轉(zhuǎn)變那么簡單，戶籍背后所蘊(yùn)涵的，是各種福利待遇，它牽涉到的是各種復(fù)雜的利益關(guān)系，各種問題也是由此而產(chǎn)生的。

　　首先，從法律上說，農(nóng)民所依法享有的福利待遇和保障是附屬于土地的，而市民所享有的福利待遇和保障是附屬于戶籍的。農(nóng)民進(jìn)城后，如果在老家保留了土地，同時(shí)又獲得了城市的戶籍，就等于享受了“雙重福利”，是不符合憲法關(guān)于“法律面前人人平等”的精神的；如果土地被征收了，那么獲得利益的土地征收方是否應(yīng)當(dāng)向、并且如何向接納失地農(nóng)民的城市支付給予農(nóng)民戶籍所產(chǎn)生的各種成本？如果給予失地農(nóng)民各種福利待遇所需的成本都由接納的城市來承擔(dān)，土地征收方坐享利益，這顯然也是不公平的。

　　其次，從各地的實(shí)際情況來看，市民的福利都是由地方財(cái)政解決的，城市發(fā)展的規(guī)模、配套設(shè)施的建設(shè)，取決于地方財(cái)政的狀況。如果由地方財(cái)政來承擔(dān)進(jìn)城農(nóng)民因戶籍而產(chǎn)生的各種福利待遇，顯然是地方財(cái)政所無法負(fù)擔(dān)的。在這種情況下，完全開放戶籍，尤其是開放大中城市的戶籍，不僅是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的，因?yàn)檫@必將吸引更多的人進(jìn)入城市。在各種福利保障都無法到位的情況下，必然會拖垮城市的建設(shè)。前不久媒體報(bào)道的中國幾乎所有城市的市長都反對進(jìn)行戶籍制度改革，原因就是地方財(cái)政無法負(fù)擔(dān)。這不是借口，事實(shí)就是如此。因此，這些問題不解決，戶籍開放的問題可能會永遠(yuǎn)爭論下去。

　?。ㄈ┏擎?zhèn)化必然使大量農(nóng)民進(jìn)入城市，而農(nóng)民進(jìn)入城市后，又引發(fā)了自身權(quán)利以及相關(guān)人群權(quán)利的平等保護(hù)問題。

　　一是就業(yè)問題。農(nóng)民工相對而言文化層次較低，擇業(yè)面較窄，大都只能從事一些低端的、以體力勞動為主的工作。而城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，無法吸納和消化大量的低端勞動力，這就使得農(nóng)民工在就業(yè)市場上居于不利地位，加上就業(yè)競爭的激烈，使得農(nóng)民工勞動就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障面臨了諸多問題。

　　二是社會保障問題。目前在城市工作的農(nóng)民工雖然可以同市民一樣參加城鎮(zhèn)保險(xiǎn)，享受社保待遇，但由于這些待遇要等到退休后才能夠兌現(xiàn)，而農(nóng)民工的流動性很大，各地社保政策不統(tǒng)一，一旦離開了城市，這些待遇就有可能會落空。因此，農(nóng)民工往往不愿繳納社保，一些用工單位也借此機(jī)會不替農(nóng)民工繳納社保，對農(nóng)民工的社保政策在實(shí)際上并沒有落實(shí)。

　　三是隨遷人員的生活和教育問題。根據(jù)我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，隨遷的農(nóng)民工子女可以在當(dāng)?shù)叵硎芰x務(wù)教育的權(quán)利。但由于各地的教育資源不均衡，必然會對其平等的受教育權(quán)產(chǎn)生影響。一些地方的民工子弟學(xué)校就是這種現(xiàn)實(shí)下的畸形產(chǎn)物。此外，還有大量的隨遷農(nóng)民工的家屬，他們雖然工作、生活在城市，但無法享受到城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會保障。這也給推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出了一個(gè)更深層次的難題。

　?。ㄋ模┏擎?zhèn)化過程中的人身進(jìn)入與觀念融入的問題

　　城鎮(zhèn)化的過程，不僅是農(nóng)民“進(jìn)入”城市的過程，更是農(nóng)民“融入”城市的過程；在這個(gè)過程中，農(nóng)民不僅要在人身方面融入城市，更要在觀念方面融入城市。目前比較突出的問題是，農(nóng)民在進(jìn)入城市的過程中，并沒有完全融入城市，更沒有在觀念上融入城市。他們大多數(shù)人依舊保留著農(nóng)村的思想觀念、生活習(xí)慣和行為方式，在遇到問題時(shí)，不習(xí)慣通過法律途徑去解決問題，而往往是借助于親友的力量、通過暴力或者準(zhǔn)暴力的手段去解決問題，結(jié)果是舊的問題沒有得到解決，新的問題又產(chǎn)生了，甚至?xí)?dǎo)致大規(guī)模的暴力沖突，影響了社會的和諧穩(wěn)定，也加深了同市民之間的隔閡與對立。因此，如何使農(nóng)民在進(jìn)入城市的同時(shí)，在他們的思想觀念、生活方式等方面也能夠真正融入城市，用法治意識和法制觀念來約束和引導(dǎo)自身的行為，是城鎮(zhèn)化過程中所必須予以認(rèn)真面對的問題。

城鎮(zhèn)化需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從法律上而言，城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)就是首先要解決城鎮(zhèn)化過程中面臨的憲法難題。破解城鎮(zhèn)化憲法困境絕不僅僅是“修憲”就能夠?qū)崿F(xiàn)的，它要求理論和實(shí)踐層面的研究和探索，客觀理性地分析存在的問題及其原因，尋求解決問題的路徑。

（一）明確集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，切實(shí)保障農(nóng)民對土地?fù)碛械臋?quán)利

　　城鎮(zhèn)化的過程首先涉及土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，土地征用也好，土地流轉(zhuǎn)也好，如果不能明確集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，那么所有措施都有可能是治標(biāo)不治本，無法從根本上解決問題。既然憲法明確農(nóng)村集體土地屬于集體所有，那么村組織也好，村民代表會議也好，他們只是代表村民管理集體土地，集體土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于每一個(gè)村民所共有。而現(xiàn)行的制度和措施實(shí)際上是將農(nóng)民對土地的權(quán)利“虛置”了，他們在征地談判中處于劣勢地位，沒有法律上平等的話語權(quán)，甚至只要搞定村干部，一切就都OK。這也為農(nóng)村組織中個(gè)別人利用職權(quán)牟取私利留下了巨大的尋租空間，農(nóng)村中因征地引發(fā)的群體性事件，也大都與此有關(guān)（廣東的“烏坎事件”就是一個(gè)典型），從而增加了城鎮(zhèn)化的社會風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，應(yīng)當(dāng)在憲法上進(jìn)一步明確肯定農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)，賦予農(nóng)民主體地位，通過與農(nóng)民的平等對話，規(guī)范土地征收行為，維護(hù)農(nóng)民對土地的合法權(quán)益，保證所有對土地的補(bǔ)償能夠切實(shí)落實(shí)到農(nóng)民手中，以減少城鎮(zhèn)化的阻力，使農(nóng)民的生活能夠通過城鎮(zhèn)化得到切實(shí)的提高和保障，兌現(xiàn)黨的十八大報(bào)告中提出的“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的承諾。

　　（二）審慎面對戶籍問題，積極穩(wěn)妥地探索戶籍改革的可行路徑

　　戶籍問題是城鎮(zhèn)化的瓶頸問題，現(xiàn)行的戶籍制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革，但改革戶籍不等于開放戶籍，也不等于廢除戶籍制度。從目前的情況看，完全開放大中城市的戶籍是不切實(shí)際的，也是不可行的。目前對戶籍制度和與之相關(guān)的遷徙自由問題有一個(gè)認(rèn)識上的誤區(qū)，那就是認(rèn)為戶籍是限制了農(nóng)村人進(jìn)城。其實(shí)戶籍也好，遷徙自由也好，它不是單向的，而是雙向的。農(nóng)村人不能隨意將戶籍遷移到城市，同樣城市人也是不能隨意將戶籍遷移到農(nóng)村的；農(nóng)村人進(jìn)城后沒有戶籍就不能享受城市的市民所享有的福利待遇，同樣城里人到農(nóng)村同樣也不能享受到農(nóng)村戶籍所包含的承包地和宅基地等種種福利待遇?，F(xiàn)行的法律和政策無法保障城里人自由遷徙到農(nóng)村生活，那又如何能夠保障農(nóng)村人自由遷徙到城市里生活呢？道理其實(shí)是一樣的。因此，在目前的情況下，較為現(xiàn)實(shí)的并且可行的做法，是以就近安置、中小城市安置為主，這樣既能夠減少安置的成本，又能夠使農(nóng)民盡快融入城市，更為重要的是可以減少大中城市的壓力，支持和推進(jìn)中小城市和新興城市的建設(shè)，推動城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　?。ㄈ?shí)行以土地?fù)Q保障，平等保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

　　如前所述，農(nóng)民的福利和保障是附屬于土地的，農(nóng)民因土地征收、流轉(zhuǎn)等原因進(jìn)入城市，如果不能與市民享有平等待遇，是有悖于憲法精神的；但如果給予農(nóng)民與市民同樣的福利待遇，同樣也是有悖于憲法精神的，因?yàn)檎缜懊嬉呀?jīng)說到的那樣，如果農(nóng)民因土地征收、流轉(zhuǎn)等原因獲得了補(bǔ)償后，又享受市民同等的待遇，那就是享受了雙重福利，這對于沒有土地的城市居民而言，也是不公平的。但是在城鎮(zhèn)化的過程中，這又是必須面對和解決的問題。而要解決這個(gè)問題，同樣也涉及到多方面的因素。目前一些地方在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)行的以土地?fù)Q保障的經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我們借鑒和推廣。那些地方的做法是：進(jìn)城的農(nóng)民如果交出承包地的，可以在城市中享受相應(yīng)的福利保障；如果交出宅基地的，則可以在城市享受廉租房、保障房等住房保障待遇。而農(nóng)民交出的土地通過置換等方式，拓展用途，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化的過程中必須保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但這種保障必須是真正建立在憲法所要求的“法律面前人人平等”的基礎(chǔ)之上的。要破解城鎮(zhèn)化過程中的憲法難題，首先要找出形成難題的原因。只有對農(nóng)民在憲法上所享有的權(quán)利的內(nèi)涵有一個(gè)正確的認(rèn)識和定位，并在此基礎(chǔ)上采取科學(xué)、積極并且公平合理的對策，才能有效化解城鎮(zhèn)化過程中的矛盾，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展?！?