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【案情簡(jiǎn)介】
2017年1月3日，上海A區(qū)B鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“B鎮(zhèn)政府”）至A區(qū)B鎮(zhèn)**貿(mào)易城一區(qū)勘查，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易城一區(qū)市場(chǎng)88873.76平方米建混轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)建筑物涉嫌違法搭建,即對(duì)該建筑物進(jìn)行查處。同日，向上海C實(shí)業(yè)公司發(fā)出《談話通知書》。
2017年1月5日，上海C實(shí)業(yè)公司依《談話通知書》所載時(shí)間至B鎮(zhèn)政府進(jìn)行談話，B鎮(zhèn)政府工作人員就違法搭建等情況進(jìn)行了詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，且涉訴建筑物未取得相關(guān)行政許可。
2017年1月9日，B鎮(zhèn)政府向*****管理辦公室工作人員進(jìn)行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，目前實(shí)際使用者情況不明。
2017年1月10日，B鎮(zhèn)政府向原**實(shí)業(yè)公司工作人員進(jìn)行詢問并制作了《詢問筆錄》，確認(rèn)上述88873.76平方米建筑物由上海C實(shí)業(yè)公司出資搭建，目前實(shí)際使用者情況不明。
同日，B鎮(zhèn)政府向A區(qū)規(guī)土局發(fā)出《協(xié)助通知書》。2017年1月11日，A區(qū)規(guī)土局作出《執(zhí)法協(xié)助書面意見》。根據(jù)該《執(zhí)法行政書面意見》，B鎮(zhèn)政府認(rèn)定上述建筑物未經(jīng)規(guī)劃管理部門核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
2017年2月8日，B鎮(zhèn)政府向上海C實(shí)業(yè)公司作出《限期拆除違法建筑告知書》，告知其違法搭建的事實(shí)，B鎮(zhèn)政府?dāng)M對(duì)其作出限期拆除決定，并告知其享有陳述和申辯權(quán)。
2017年2月14日，B鎮(zhèn)政府作出《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》，責(zé)令上海C實(shí)業(yè)公司限期拆除違法建筑。
2017年2月20日，因上海C實(shí)業(yè)公司無(wú)力履行《責(zé)令限期拆除違法建筑決定書》所載自拆義務(wù)而向B鎮(zhèn)政府遞交了《申請(qǐng)書》要求B鎮(zhèn)政府予以助拆。后由B鎮(zhèn)政府代為拆除了上述88873.76平方米建筑物，助其完成了自拆義務(wù)。
2017年3月，周某某訴至A區(qū)人民法院，稱：B鎮(zhèn)政府于17年2月20日至21日強(qiáng)制拆除其位于**市場(chǎng)*幢*號(hào)房屋（以下簡(jiǎn)稱涉案房屋）。其認(rèn)為B鎮(zhèn)政府作出的行政決定書事實(shí)不清，涉案房屋并非周某某搭建，而是B鎮(zhèn)政府所屬的原上海C實(shí)業(yè)公司建造，且得到了相關(guān)部門的同意。周某某通過合法途徑從B鎮(zhèn)政府所屬公司轉(zhuǎn)讓獲得涉案房屋的使用權(quán)。B鎮(zhèn)政府依據(jù)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬適用法律錯(cuò)誤，在具體實(shí)施過程中程序違法，故請(qǐng)求法院確認(rèn)B鎮(zhèn)政府拆除周某某涉案房屋的行政行為違法。
【代理意見】
B鎮(zhèn)政府收到該案后委托我所律師代理該案一審，經(jīng)初步查看材料發(fā)現(xiàn)：周某某系從第三人處幾經(jīng)流轉(zhuǎn)獲得的涉案房屋使用權(quán)。因此，筆者認(rèn)為周某某不具備提起本訴的主體資格，具體代理意見如下：
根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條、第二十五條第一款的規(guī)定，行政訴訟主體有二，一為行政行為的相對(duì)人；二為其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。本案中:
一、周某某并非涉訴行政行為的行政相對(duì)人
周某某已在其起訴狀中明確，其并非涉案房屋的搭建者，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)規(guī)定，在違法建筑查處過程，行政機(jī)關(guān)針對(duì)的是擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為，故在這一行政管理活動(dòng)中的行政相對(duì)人僅是實(shí)施違法搭建行為者。
因此，周某某并非涉訴行政行為的行政相對(duì)人。
二、周某某并非與涉訴行政行為有利害關(guān)系的公民
（一）因涉案建筑物為違法建筑，周某某不具有法律上應(yīng)該保護(hù)的合法權(quán)益。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條清晰地表明，起訴人請(qǐng)求保護(hù)的必須是其自身?yè)碛械氖芊杀Ｗo(hù)的合法權(quán)益。涉案房屋系違法建筑，違法建筑的出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)情況的存在是規(guī)避了國(guó)家對(duì)規(guī)劃體系、建筑產(chǎn)品質(zhì)量、房地產(chǎn)交易市場(chǎng)等系列行為的監(jiān)管所致，將直接危及社會(huì)的公共安全，直接危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，故這一系列交易行為及交易結(jié)果都不受法律保護(hù)，更不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)。無(wú)論周某某是通過何種途徑獲得了涉案房屋的實(shí)際使用的權(quán)利，并在此使用過程中客觀受益，但這種事實(shí)上的利益并不為法律所承認(rèn)。既然法律并不承認(rèn)這種利益，那么周某某所謂的利害關(guān)系人的身份當(dāng)然也是不存在的。縱觀相應(yīng)的法律、法規(guī)，都沒有發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在查處違法建筑過程中，對(duì)“承租人”/“受讓人”有什么實(shí)體和程序上的要求。筆者認(rèn)為，這本身就已表明了立法者的利益取向，即不承認(rèn)也不保護(hù)這種利益，所以，周某某不具有法律上應(yīng)該保護(hù)的合法權(quán)益。
（二）因違法建筑并不能基于法律規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)，周某某所謂的合法權(quán)益僅是對(duì)特定當(dāng)事人的債權(quán)，且存在不確定性
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條將“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在可訴的行政行為之外。由此可見，法律上的利害關(guān)系還要求這種利益是必須是法律上、已經(jīng)確定或者必將形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而不能僅是事實(shí)上、不確定、或是一種期待的、虛無(wú)縹緲的利益。
原告周某某幾經(jīng)流轉(zhuǎn)后得以開始實(shí)際使用違法建筑，不能否認(rèn)其因此類交易行為而與其上手之間形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這一債權(quán)債務(wù)關(guān)系當(dāng)然受法律保護(hù)，但債權(quán)關(guān)系屬民事法律關(guān)系，屬私法關(guān)系范疇，而且它是一種對(duì)人權(quán)，效力所及范圍只限于特定的債務(wù)人，簡(jiǎn)單而言，債權(quán)人只能向特定的當(dāng)事人行使請(qǐng)求權(quán)。具體到本案，原告只能向其協(xié)議相對(duì)方行使請(qǐng)求權(quán)。同時(shí)，由于違法建筑并不能基于法律規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的物權(quán)，原告與其合同相對(duì)方之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系究竟在法律上存在怎樣的結(jié)果，需經(jīng)司法裁判機(jī)構(gòu)對(duì)一系列違法建筑流轉(zhuǎn)合同的效力作出判定并對(duì)其后果作出裁決后才能確定。因此，原告這一權(quán)益目前僅是一種期待的、不確定的的權(quán)益。
（三）違法建筑“承租人”/“買受人”若享有訴權(quán)，將讓司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督處在一個(gè)不確定中，破壞行政的穩(wěn)定性。
行政機(jī)關(guān)在查處違法建筑的程序里沒有對(duì)于違法建筑“承租人”/“買受人”的程序要求。司法權(quán)對(duì)“承租人”訴權(quán)的擴(kuò)展監(jiān)督的卻是行政法上沒有具體要求的空白，這樣的訴權(quán)保護(hù)實(shí)際是使行政權(quán)本身處在一種無(wú)法為依的境地。
綜上，筆者認(rèn)為B鎮(zhèn)政府所作出的行政行為與周某某之間并不產(chǎn)生法律上的關(guān)聯(lián),更談不上影響其合法權(quán)益。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋》第六十九條：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；…。”,因周某某不符合提起訴訟的條件，法院應(yīng)裁定駁回其起訴。
【判決結(jié)果】
一審法院經(jīng)審查后，認(rèn)為周某某提起本訴不符合法律規(guī)定，遂裁定駁回周某某起訴。
【裁判文書】
一審法院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，有權(quán)提起訴訟。”因此，行政訴訟的周某某應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的相對(duì)人或利害關(guān)系人。本案中，B鎮(zhèn)政府拆除的涉訴房屋并非周某某建筑。B鎮(zhèn)政府認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在違法建筑查處過程中，針對(duì)的應(yīng)是擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物的違法行為，行政相對(duì)人僅是事實(shí)違法搭建行為者；因周某某并非涉案房屋的搭建人，故其并非行政相對(duì)人。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，違法建筑的建設(shè)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，現(xiàn)周某某未能提供證據(jù)證明自己是被訴行政行為的行政相對(duì)人，因此周某某不屬于被訴行政行為的行政相對(duì)人。周某某訴稱自己是涉案房屋使用權(quán)的受讓人，但未能提供充分且合法有效的相關(guān)證據(jù)證明，故周某某與被訴行政行為也不具有法律上的利害關(guān)系，不享有提起行政訴訟的權(quán)利。綜上所述，一審法院人，周某某對(duì)被訴行政行為的起訴不符合法律規(guī)定，應(yīng)不予立案。已經(jīng)立案的，應(yīng)予裁定駁回。周某某在涉案房屋租賃中的合法權(quán)益，可依法通過其他合法途徑予以維護(hù)。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)、第二款及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十三條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，裁定駁回周某某起訴。
【案例評(píng)析】
本案的焦點(diǎn)問題在于如何判斷與行政行為有利害關(guān)系，對(duì)于這一點(diǎn)在實(shí)務(wù)操作過程中多有不同。部分法官、律師認(rèn)為從保護(hù)公民權(quán)益、保護(hù)訴權(quán)的角度，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大理解“與行政行為有利害關(guān)系”，而部分法官、律師的觀點(diǎn)則截然相反。
筆者認(rèn)為，關(guān)于如何判斷與行政行為有利害關(guān)系可以分以下幾個(gè)步驟進(jìn)行：
第一步，區(qū)分當(dāng)事人與涉訴行政行為是否有公法上的利害關(guān)系。
對(duì)于《行政訴訟法》第二十五條所規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，筆者認(rèn)為不能無(wú)止盡的擴(kuò)大為所有與行政行為有直接或間接影響的公民、法人或其他組織，應(yīng)當(dāng)僅限于“法律上的利害關(guān)系”，且考慮到行政訴訟的特性，更應(yīng)限縮于“公法上的利害關(guān)系”，不包括“私法上的利害關(guān)系”。
第二步，在確定當(dāng)事人與涉訴行政行為有公法上的利害關(guān)系后，區(qū)分涉訴行政行為是否實(shí)際侵犯了當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)存在的合法的權(quán)益。
根據(jù)《行政訴訟法》第二條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項(xiàng)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，在確認(rèn)當(dāng)事人與涉訴行政行為有公法上的利害關(guān)系后，需確認(rèn)涉訴行政行為是否實(shí)際對(duì)當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)存在的合法權(quán)益造成侵犯。
第三步，區(qū)分涉訴行政行為實(shí)際侵犯的當(dāng)事人的合法權(quán)益是否為行政實(shí)體法所保護(hù)。
在確認(rèn)涉訴行政行為確實(shí)實(shí)際侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益后，還需要進(jìn)一步審查該合法權(quán)益是否為行政實(shí)體法所保護(hù)，即行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)需要考慮和保護(hù)的權(quán)益。
這一觀點(diǎn)在最高人民法院審理的劉廣明與張家港市人民政府再審申請(qǐng)審查一案【案號(hào)：（2017）最高法行申169號(hào)】中也有所闡述。如果該權(quán)益并非是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)需要考量和保護(hù)的權(quán)益，即使法院受理了該訴，確認(rèn)了原告的主體資格，其訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益不會(huì)在訴訟中得到保護(hù)，也就沒有了提起訴訟的必要。
回歸到本案中，周某某所享有的僅是基于合同對(duì)合同相對(duì)方的債權(quán)，債權(quán)關(guān)系屬私法關(guān)系范疇，并不屬于行政訴訟法調(diào)整的范疇?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第十三條已明確該類案件應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑解決，除非是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮。同時(shí)，周某某就涉訴房屋所享有的利益并不為法律所承認(rèn)，也不是行政實(shí)體法所保護(hù)的權(quán)益。因此，將周某某排除在原告主體資格范圍之外是正確的。
【結(jié)語(yǔ)和建議】
本案涵蓋了如何判斷與行政行為有利害關(guān)系的問題。在行政訴訟法的司法實(shí)踐中，各級(jí)法院往往出現(xiàn)對(duì)法律規(guī)定的不同理解和適用，尤其是如何認(rèn)定與行政行為有利害關(guān)系的問題上，容易出現(xiàn)不同的理解、解釋，希望能逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
同時(shí)，也建議各行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過程中遇到本案違法建筑查處等糾紛，可以盡早向?qū)I(yè)律師尋求幫助，以盡可能減少紛爭(zhēng)。
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