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新型冠狀病毒疫情發(fā)生以來，確診的規(guī)模不斷增加，波及的區(qū)域從武漢擴(kuò)散至全國，乃至世界不同區(qū)域，尚未有收緩之勢。此次新型冠狀病毒疫情還被世界衛(wèi)生組織列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。有學(xué)者根據(jù)數(shù)據(jù)模型估算，本次疫情對中國的經(jīng)濟(jì)損失將達(dá)到GDP的1 % ，也就是1萬億人民幣，還是保守估計(jì)。因此，無論是目前的防疫狀態(tài)還是疫后狀態(tài)，對地方政府債務(wù)都將是巨大的挑戰(zhàn)。各地政府也需要通過相應(yīng)的舉措來使本地經(jīng)濟(jì)盡快從低迷中得到恢復(fù)并重新發(fā)展。筆者試圖從地方政府債務(wù)的范圍及相關(guān)概念、范圍的辨析、疫情引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及疫后地方 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制 提出一些重新思考。
一. 地方政府債務(wù)定義及內(nèi)涵
關(guān)于地方政府債務(wù)的定義，目前國內(nèi)的法律并沒有明確的界定及解釋條文，因此，國內(nèi)外不少學(xué)者也有對“地方政府債務(wù)”的定義與內(nèi)涵均有自己的理解，筆者選取幾種有代表性的觀點(diǎn)，加以列舉。付慶紅認(rèn)為，“地方政府債務(wù)是一個存量概念，是指在某一個時點(diǎn)上，地方政府充當(dāng)債務(wù)人，由于財(cái)政支出大于財(cái)政收入而形成的財(cái)政赤字的總和。因此地方政府債務(wù)包括在合同或者某一法律基礎(chǔ)上的顯性債務(wù)和地方政府在道義層面上具有償還責(zé)任的隱性債務(wù)”。孫濤、張曉晶等認(rèn)為，“我國地方政府債務(wù)主要是地方政府通過地方信托投資機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外的借款和地方國有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。”
地方政府債務(wù)，在我國，是指一定期限內(nèi)，地方政府按照法律或合同的約定，為社會提供公益性、基礎(chǔ)性服務(wù)直接借入或者以地方政府提供擔(dān)保、政策性掛賬、地方政府拖欠形成的，時限屆滿后需向債權(quán)人償付，已經(jīng)產(chǎn)生的債務(wù)。地方政府債務(wù)主要用于支持政府日常開支、基礎(chǔ)建設(shè)以及負(fù)有一定救助職責(zé)的債務(wù)?？煞譃轱@性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、隱形債務(wù)。
二. 地方政府債務(wù)的重要相關(guān)概念
鑒于我國宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，對于地方政府債務(wù)的表述也通過不同的官方文件體現(xiàn)我國國家及地方政府對于地方政府債務(wù)的不同關(guān)切，主要有：
（一）地方政府性債務(wù)
即2014年以前的提法，主要有地方直接債務(wù)與或有債務(wù)構(gòu)成。大體上包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及可能承擔(dān)的具有一些社會救濟(jì)責(zé)任的債務(wù)。顯然，政府為此次新型冠狀病毒的采購防護(hù)用品的各項(xiàng)舉債便屬于第三種債務(wù)。
（二）城投債
城投債是地方政府融資平臺作為發(fā)行主體，為地方基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項(xiàng)目籌資發(fā)行的企業(yè)債、中期票據(jù)等債券。
國務(wù)院于2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43號文，以下簡稱“43號文”）以及2018年的新《預(yù)算法》均否定了將政府信用與企業(yè)信用進(jìn)行綁定，城投平臺不能增加政府債務(wù)，政府融資以政府發(fā)行債券來解決。但實(shí)踐中，政府融資并未完全跳開城投債，而是以參與當(dāng)?shù)卣c社會資本合作的方式，以項(xiàng)目公司的名義發(fā)行債券。
2017年4月財(cái)政部、發(fā)改委等6部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資舉債行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號）明確指出，地方政府舉債只能以地方政府為主體，自2015年1月1日起地方融資平臺新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，地方融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能。
（三）地方政府融資平臺
地方政府融資平臺是指各級政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等具有企事業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。此融資主體不同于完全市場化企業(yè)主體，因有各級政府信用作為背書，容易被認(rèn)為與各級政府間總有千絲萬縷的聯(lián)系。鑒于有2017年重申的重要發(fā)文，明確政企脫鉤，加強(qiáng)區(qū)分政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任的規(guī)定，在考慮政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時，也應(yīng)區(qū)分時間點(diǎn)加以分析。
（四）地方政府債券
地方政府債券，亦稱為地方債，是由地方政府作為發(fā)行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財(cái)政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預(yù)算，并由地方政府負(fù)責(zé)安排調(diào)度。
地方政府債券也是2018年《預(yù)算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，新《預(yù)算法》的條文對地方政府舉債的多個層面進(jìn)行了規(guī)定與限制，從法律層面體現(xiàn)了國家對于地方政府債券的框架設(shè)計(jì)及對地方政府債券的治理思維。
（五）政府與社會資本合作項(xiàng)目（PPP）
政府與社會資本合作項(xiàng)目是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，該模式鼓勵民間資本參與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本質(zhì)是以一種特許經(jīng)營活動的模式，為地方政府提供融資的一種渠道。2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號，以下簡稱“42 號文”），允許滿足條件的融資平臺作為社會資本參與政府項(xiàng)目。文件明確了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的正當(dāng)性，一方面使PPP項(xiàng)目公司的融資渠道的外延得以拓寬。另一方面，也使PPP項(xiàng)目公司更容易隱匿金融杠桿，使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加，從項(xiàng)目公司引發(fā)新的地方政府債務(wù)。
（六）地方政府隱形債務(wù)
地方政府隱形債務(wù)，是指不在發(fā)債限額和預(yù)算管理中，不以地方債的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)危機(jī)時，出于公共利益的考量，政府需要承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)。2014年，國務(wù)院發(fā)布43號文，雖然明確了地方政府債券可以適度歸還存量債務(wù)。但是，政府置換債券的數(shù)量畢竟有限，且形式單一，需要完全消化地方存量債務(wù)的難度很大，從而使地方政府實(shí)際上背負(fù)了很多合法發(fā)債，具體數(shù)量、范圍無法明確的債務(wù)。
三.新型冠狀病毒疫情引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
此次新型冠狀病毒疫情發(fā)酵至今無疑給國內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)帶來巨大打擊，雖是劇烈陣痛，卻也是地方政府反思突發(fā)事件情況下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為新型冠狀病毒疫情的后地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以分為以下幾類：
（一）疫后債務(wù)違約所導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)
上文基本列舉了地方政府債務(wù)形成的各類情形及相關(guān)概念，再進(jìn)一步探討可能引起的地方融資債務(wù)：一是地方政府通過以銀行貸款為主的間接投資，二是以發(fā)行公司債債券為主的直接投資，三是政府與社會資本合作項(xiàng)目的投資。
需要指出的是疫情后的各類項(xiàng)目停滯未恢復(fù)，投資資金鏈無法收回等問題容易致使地方融資平臺不能按時償還到期的銀行貸款或者說不能屆期兌付公司債券，從而造成金融市場風(fēng)險(xiǎn)。
（二）企業(yè)瀕臨破產(chǎn)導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
2013年審計(jì)署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，地方政府的債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三類。新冠狀病毒疫情的爆發(fā)讓不少中小企業(yè)瀕臨破產(chǎn)邊緣，各地政府紛紛出臺扶持政策以減少中小企業(yè)的實(shí)際現(xiàn)金流困境。以遼寧省的扶持政策為例，對疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)和受疫情影響較大的小微企業(yè)、“三農(nóng)”企業(yè)，鼓勵各級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)降低擔(dān)保費(fèi)率至1％及以下，各級財(cái)政部門對擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼；省擔(dān)保集團(tuán)可提供直接融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，免收擔(dān)保費(fèi)；對已納入全省再擔(dān)保體系的再擔(dān)保合作機(jī)構(gòu)，合作有效期均無條件延長至疫情解除日，可不受再擔(dān)保合作授信額度限制，根據(jù)實(shí)際發(fā)生申報(bào)備案及代償，將省級風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例由20％提升至40％。此番地方政府在疫情面前對中小企業(yè)型企業(yè)的扶持不可謂不強(qiáng)大，對于中小企業(yè)而言這是地方政府給予的援助稻草，但不能被認(rèn)為是財(cái)政依附，或者是政府代償，從而增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及應(yīng)對方案
疫情過后，恢復(fù)地方經(jīng)濟(jì)是各地方政府刻不容緩的首要職責(zé)，在出臺扶持政策的同時，對己身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)充分評估并加以控制，才能使得幫助企業(yè)恢復(fù)活力的同時，增加地方政府的公信力。
（一）對一般經(jīng)營性企業(yè)、疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)、受影響較大的行業(yè)或小微企業(yè)區(qū)別扶持，針對性扶持
根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局于2020年2月7日發(fā)布《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》（財(cái)政部 稅務(wù)總局公告2020年第8號）指示，對受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)進(jìn)行了具體的標(biāo)準(zhǔn)劃分，即困難行業(yè)企業(yè)，包括交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游（指旅行社及相關(guān)服務(wù)、游覽景區(qū)管理兩類）四大類，具體判斷標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》執(zhí)行。困難行業(yè)企業(yè)2020年度主營業(yè)務(wù)收入須占收入總額（剔除不征稅收入和投資收益）的50%以上。
各地地方政府可以根據(jù)各地政情不同，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)制定符合各地政府需求扶持政策的具體實(shí)施細(xì)則，因地制宜的幫助困難行業(yè)、企業(yè)恢復(fù)正常運(yùn)營。
(二)遵循《預(yù)算法》等相關(guān)國債發(fā)行的法律，合理發(fā)行地方政府債券，支援地方公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的恢復(fù)
新《預(yù)算法》第35條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。
新《預(yù)算法》允許地方政府以地方信用基礎(chǔ)及財(cái)政保障，依據(jù)法律規(guī)定對外舉債。地方政府發(fā)行一般或?qū)ｍ?xiàng)債券，需要按照向社會的許諾，及時、足額的償還。若不能償還，地方政府需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
地方政府可以區(qū)分一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券的不同，分預(yù)算科目分類管理，通過法律和市場機(jī)制，將地方債券的規(guī)則契合于民事的債權(quán)債務(wù)處理。
因此，地方政府可充分衡量地方政府的償還能力，合理發(fā)行債券，支援地方公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施的恢復(fù)。
（三）明確政府與市場的界限，可以通過PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)債務(wù)，明確政府與合作方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，減少地方政府隱形債務(wù)
地方既有存量債務(wù)長期未處理，本身就是巨大風(fēng)險(xiǎn)。新型冠狀病毒疫情形成的地方政府債務(wù)加劇，更需要引起重視。地方政府發(fā)債的合法化雖然可以一定意義上解決部分地方政府債務(wù)的不確定性，但對于一些地方政府負(fù)有償還義務(wù)，不在預(yù)算內(nèi)，未經(jīng)過法定程序的地方隱形債務(wù)，仍然需要妥善處理。地方政府可以鼓勵引導(dǎo)民間資本的進(jìn)入通過PPP項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化，進(jìn)行項(xiàng)目分析、分類，再組合的方式轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)的債務(wù)，通過法律、法規(guī)的規(guī)制，明確與合作方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，從而減少地方政府的隱形債務(wù)。
當(dāng)前，新型冠狀病毒疫情防控是當(dāng)務(wù)之急，若疫情給國家和地方經(jīng)濟(jì)帶來的損失已不可避免，在抗擊疫情的同時，我們是否也需要放眼疫后的經(jīng)濟(jì)重建？不妨將此次疫情的帶來的經(jīng)濟(jì)打擊與地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)作為地方政府試煉的熔爐，充分發(fā)揮地方政府政策的精準(zhǔn)落實(shí)，避免路徑依賴，充分發(fā)揮民間資本的目標(biāo)群體的能動性，重新審視地方政府債務(wù)分配，為地方經(jīng)濟(jì)的盡快恢復(fù)尋找最優(yōu)路徑。
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