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2014年5月14日下午，上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會、上海市建筑施工行業(yè)協(xié)會與寧波律協(xié)建筑與房地產(chǎn)專業(yè)委員會一同在上海律協(xié)第一會議室召開一場專題研討會，就日前“浙江奉化居民樓倒塌事件”背后的建設(shè)工程質(zhì)量法律問題進(jìn)行了深入探討。上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會主任周吉高律師主持。
上海市建筑施工行業(yè)協(xié)會副秘書長 龔一民
事故目前尚在調(diào)查中，沒有官方結(jié)論。但此事件足以引起施工企業(yè)對施工中存在的一些問題進(jìn)行思考：
第一，房屋因質(zhì)量問題發(fā)生事故后的責(zé)任認(rèn)定和追究問題，其中建設(shè)者與使用者的矛盾非常突出，而使用年代越久的建筑，責(zé)任主體越難以確定和區(qū)分。
第二，建設(shè)工程質(zhì)量保證金究竟是什么概念，施工單位應(yīng)就哪些質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任？其中缺陷責(zé)任、保修責(zé)任和包修責(zé)任怎么區(qū)分？業(yè)主使用房屋時，施工單位的保修義務(wù)如何履行？
第三，施工單位無法回避建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)的終身責(zé)任，但如何確認(rèn)、區(qū)分房屋所有人或使用人不當(dāng)改建、裝修行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任？
第四，政府在這類事件中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任？由于建筑維修金數(shù)額較大，部分居民難以負(fù)擔(dān)，往往最終由政府承擔(dān)。
寧波律協(xié)建筑與房地產(chǎn)專業(yè)委員會 習(xí)平律師
倒塌房屋的建設(shè)單位是奉化市房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，設(shè)計單位是奉化市建筑設(shè)計院，施工單位是象山第一建筑公司，房屋建成時間是1994年4月，房屋結(jié)構(gòu)為磚混結(jié)構(gòu)。房屋使用期間，部分業(yè)主多次轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)，部分房屋存在拆改承重墻等破壞性較大的裝修行為。在房屋倒塌前，樓內(nèi)居民多次向有關(guān)部門反映過房屋質(zhì)量問題。
2014年1月，浙江省建筑設(shè)計院出具的檢測評估報告鑒定房屋為C級危房，有房屋規(guī)劃設(shè)計、建筑施工和業(yè)主的實際使用等幾個方面的問題。其中，設(shè)計使用砂漿應(yīng)為M5，但檢測出來是M0.7；混凝土強度設(shè)計為C20，實際檢測出只有C11。另外據(jù)媒體報道，奉化市房地產(chǎn)開發(fā)有限公司狀態(tài)為吊銷但未注銷，施工單位現(xiàn)已“一分為四”。
中冶寶鋼技術(shù)服務(wù)有限公司 陳鐵
當(dāng)?shù)卣?、建設(shè)單位、施工單位、業(yè)主對房屋的倒塌事故均負(fù)有責(zé)任，但影響房屋質(zhì)量最為關(guān)鍵的還是施工環(huán)節(jié)。目前較大的施工企業(yè)一般均有較完善的施工質(zhì)量保障制度。而現(xiàn)在施工問題頻出，其原因與大環(huán)境有關(guān)：第一，建筑市場秩序較混亂，企業(yè)惡性競爭，低價投標(biāo)，導(dǎo)致工程造價過低，背離市場價格，為獲得利潤，只能偷工減料，為安全事故埋下隱患。第二，工程通常被轉(zhuǎn)包、分包，承包商和實際施工人分離，而實際施工人的施工人員主要是農(nóng)民工，中層人員（技術(shù)人員）嚴(yán)重不足，所以技術(shù)不過關(guān)，不能適應(yīng)建筑質(zhì)量要求。第三，質(zhì)量管理措施未真正落實，雖然國家和地方有法規(guī)、條例，行業(yè)和企業(yè)有標(biāo)準(zhǔn)，但難以真正實行，質(zhì)量檢測時，企業(yè)也往往弄虛作假，自行取樣、自檢自測，結(jié)果與實際嚴(yán)重背離，無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。
解決上述問題應(yīng)從以下三方面努力：第一，管市場。要規(guī)范、監(jiān)管建筑市場、保障企業(yè)有序競爭，嚴(yán)格限制低于成本價的競標(biāo)，讓施工企業(yè)保持合理利潤。第二，管企業(yè)。嚴(yán)格考核企業(yè)資質(zhì)，實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入機制，嚴(yán)格施工質(zhì)量的監(jiān)督檢測。政府在定價機制上應(yīng)有導(dǎo)向作用，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，對施工質(zhì)量好的企業(yè)在市場準(zhǔn)入、投標(biāo)等方面給予優(yōu)惠。第三，完善懲罰、追責(zé)和補償機制。出現(xiàn)質(zhì)量問題應(yīng)堅持一追到底，確保所有施工企業(yè)為其施工質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任，同時警示其他企業(yè)。總之，良好的市場秩序不能僅靠道德和自律，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)地進(jìn)行管理和引導(dǎo)。
上海建工（集團(tuán)）總公司 許海峰
一、建造、使用期限較長的房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題，如何對問題原因和責(zé)任主體進(jìn)行認(rèn)定
當(dāng)房屋出現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量問題時，對質(zhì)量問題產(chǎn)生的原因應(yīng)該從市場、技術(shù)角度分析，而責(zé)任認(rèn)定則屬于法律問題。責(zé)任認(rèn)定問題包括責(zé)任主體的確定和責(zé)任的大小及承擔(dān)方式，對此，法律規(guī)定比較明確，就本事件而言，責(zé)任認(rèn)定包括三個核心問題：第一，房屋倒塌時是否仍在合理使用壽命內(nèi)？第二，責(zé)任主體的資格是否存續(xù)或可確定繼承主體？第三，假定責(zé)任主體已不存在或無力承擔(dān)責(zé)任，由誰來承擔(dān)托底責(zé)任，政府在此應(yīng)扮演什么角色？
（一）房屋倒塌時是否仍在合理使用壽命內(nèi)
此問題分別從建筑法、合同法和物權(quán)法三個法律范疇進(jìn)行分析：第一，從建筑法角度看，《建筑工程質(zhì)量管理條例》第三條規(guī)定“建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。”同時該《條例》第六章“建設(shè)工程質(zhì)量保修”中提出了“合理使用壽命”概念，明確了五類主體在建筑工程的“合理使用壽命”之內(nèi)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；《建筑法》第八十條“在建筑物的合理使用壽命內(nèi)，因建筑工程質(zhì)量不合格受到損害的，有權(quán)向責(zé)任者要求賠償?！笨梢娫凇昂侠硎褂脡勖眱?nèi)，因建筑工程質(zhì)量不合格受損害的主體有權(quán)向責(zé)任者要求賠償。第二，從合同法角度看，買賣合同的出賣人對于商品及標(biāo)的物的質(zhì)量承擔(dān)瑕疵擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)標(biāo)的物的質(zhì)量不合格時，買受人可以要求出賣人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第三，從物權(quán)法角度看，建設(shè)工程在超過合理使用期后出現(xiàn)質(zhì)量問題，由誰承擔(dān)責(zé)任？《建筑工程質(zhì)量管理條例》第四十二條規(guī)定“建設(shè)工程在超過合理使用年限后需要繼續(xù)使用的，產(chǎn)權(quán)所有人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的勘察、設(shè)計單位鑒定，并根據(jù)鑒定結(jié)果采取加固、維修等措施，重新界定使用期?！奔闯龊侠硎褂闷谙藓螅|(zhì)量責(zé)任的主體轉(zhuǎn)移至產(chǎn)權(quán)人。另外《物業(yè)管理條例》也有規(guī)定，業(yè)主大會、業(yè)主委員會對房屋的改善、維護(hù)、維修、保養(yǎng)等承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。原建設(shè)部頒布的《城市危險住房管理規(guī)定》第四條也明確規(guī)定“房屋所有人和使用人應(yīng)愛護(hù)和正確使用房屋”，造成事故的，房屋所有人、使用人或行為人應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任或行政責(zé)任，該條款也重申了房屋所有人（產(chǎn)權(quán)人）的責(zé)任。
（二）本次奉化樓倒塌事件中的三類責(zé)任主體
第一，從已知信息看，建設(shè)單位、施工單位都已發(fā)生重大變化，但可以確定的是，施工單位是房屋質(zhì)量問題的主要責(zé)任方。
第二，還有第六類責(zé)任主體——房屋所有人或使用人，使用房屋時拆改房屋承重墻的行為屬于侵權(quán)行為，侵害的是樓內(nèi)其他住戶的財產(chǎn)和人身權(quán)利。因此，造成其他業(yè)主的財產(chǎn)或人身損害的，該所有人或使用人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
第三，由于在房屋建造時，政府采用的建筑質(zhì)量核驗制，因此政府也是房屋建筑質(zhì)量的責(zé)任主體之一，對房屋質(zhì)量有行政法上的責(zé)任。
（三）當(dāng)無法找到合適的責(zé)任承擔(dān)主體或責(zé)任主體不能承擔(dān)責(zé)任時，政府是否應(yīng)承擔(dān)托底責(zé)任
對這個問題，法律并無明確規(guī)定。
二、政府在危舊房清查、房屋安全鑒定、加固與危房拆除中的管理責(zé)任，以及房屋維護(hù)、修復(fù)的資金保障等問題
政府具有對存在質(zhì)量安全問題房屋進(jìn)行清查、鑒定、拆除及維修資金保障的責(zé)任。建設(shè)部、財政部2007年發(fā)布的《住宅專項維修資金管理辦法》規(guī)定了房屋維修資金的管理，商品住宅的維修資金由業(yè)主委員會管理，售后公有住房由政府指定的部門管理。但實踐中使用該資金存在障礙，如《物業(yè)管理條例》第十一條、第十二條規(guī)定“籌集和使用專項維修資金”要“經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意”。顯然，即使奉化該棟樓的維修資金足夠，使用該維修資金的決定也可能通不過。而且從程序上講，房屋在使用壽命期內(nèi)出現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)問題的，應(yīng)當(dāng)先由責(zé)任主體（如施工單位）履行維修責(zé)任，責(zé)任主體不履行時才考慮維修資金的使用，該程序規(guī)定較為嚴(yán)格，因此動用維修資金很困難。政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)制定在緊急情況下先啟用維修資金的機制。
從現(xiàn)行法律看，政府的管理責(zé)任是否存在，是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？實際上政府依法并不一定承擔(dān)責(zé)任，因為政府對房屋安全問題的鑒定實際上是依申請進(jìn)行，不是依職權(quán)，即政府沒有主動進(jìn)行管理的權(quán)力和義務(wù)。因此，法律應(yīng)賦予政府相應(yīng)的權(quán)利啟動使用專項維修資金對房屋進(jìn)行鑒定、加固或維修。法律還應(yīng)規(guī)定政府對于何種房屋、間隔多少時間對房屋進(jìn)行強制鑒定義務(wù)（香港、新加坡均有類似規(guī)定）及相應(yīng)的費用追償機制，以切實保障公眾住房安全。
另外，能否引入建設(shè)工程質(zhì)量保險制度？2005年建設(shè)部和保監(jiān)會曾制定了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》[建質(zhì)(2005)133號]，根據(jù)該《意見》，上海市建交委也專門制定了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程風(fēng)險管理制度試點工作的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵建筑市場發(fā)展建設(shè)工程保險制度，以解決房屋在合理使用期后的維修風(fēng)險，也解決了預(yù)留質(zhì)量保證金的問題，最終由保險公司追究責(zé)任主體的責(zé)任。我國現(xiàn)在的保修制度是以責(zé)任主體存在為前提，房屋設(shè)計的合理使用壽命為50年，但施工企業(yè)的經(jīng)營期能夠達(dá)到50年都是不多的，追究施工企業(yè)的責(zé)任便會落空。而建設(shè)工程保險制度應(yīng)是解決這一問題的重要手段。
三、當(dāng)前建設(shè)單位、施工單位如何嚴(yán)控施工質(zhì)量，建立控制建筑物質(zhì)量風(fēng)險的長效機制
建筑施工質(zhì)量的長效機制應(yīng)從五個環(huán)節(jié)入手：第一，設(shè)計環(huán)節(jié)，施工圖審查制度要進(jìn)一步完善好、真正執(zhí)行好。第二，施工方案要能執(zhí)行好工程設(shè)計。第三，施工方案的執(zhí)行要得到把控，好的施工方案關(guān)鍵在于真正執(zhí)行。第四，工程驗收環(huán)節(jié)，現(xiàn)在很多工程驗收趨于形式化，雖然目前實行備案制，但政府在驗收環(huán)節(jié)應(yīng)該制定嚴(yán)格的操作程序和技術(shù)要求來規(guī)范工程驗收行為。第五，所有人、使用人的合理使用，對房屋質(zhì)量安全很關(guān)鍵，奉化事件的原因之一很可能是承重墻被拆，但物業(yè)、城市執(zhí)法部門依法不能介入進(jìn)行檢查和鑒定，所以，應(yīng)在保障物權(quán)人權(quán)利的情況下賦予政府在房屋使用中進(jìn)行檢查、鑒定的權(quán)利。
寧波律協(xié)建筑與房地產(chǎn)專業(yè)委員會 汪國鋒律師
一、商品房全壽命周期質(zhì)量保險制度的必要性、可行性分析
商品房全壽命周期質(zhì)量保險的標(biāo)的是商品房的結(jié)構(gòu)性和基礎(chǔ)性工程。建立新建商品房全壽命周期質(zhì)量保險制度的必要性、可行性分析如下：
第一，全國各地未到壽命期的危房還有很多。政府當(dāng)前應(yīng)居安思危，預(yù)防和彌補以后繼續(xù)發(fā)生類似奉化市居敬小區(qū)樓房倒塌事件賠償無門的法律缺陷、制度缺陷，在全國范圍內(nèi)建立新建商品房全壽命周期質(zhì)量保險制度。
第二，房屋倒塌事件發(fā)生的重大人員傷亡和財產(chǎn)損失全部讓政府承擔(dān)沒有法律依據(jù)，政府為商品房倒塌事故買單極大地加重了政府的財政壓力。應(yīng)盡快建立新建商品房全壽命周期質(zhì)量保險制度，降低政府服務(wù)社會的成本。
第三，保險制度是分擔(dān)社會意外風(fēng)險的最佳工具：從經(jīng)濟角度看，保險是分?jǐn)傄馔馐鹿蕮p失的一種財務(wù)安排；從法律角度看，保險是一種合同行為，是一方同意補償另一方損失的一種合同安排；從社會角度看，保險是社會經(jīng)濟保障制度的重要組成部分，是社會生產(chǎn)和社會生活“精巧的穩(wěn)定器”；從風(fēng)險管理角度看，保險是風(fēng)險管理的一種方法。保險制度的分散意外風(fēng)險“精巧的穩(wěn)定器”的功能，能為政府服務(wù)社會排憂解難，應(yīng)盡可能加以利用。
第四，要求開發(fā)商對新建商品房投保商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險，并沒有給房產(chǎn)商增加額外的法律之外的義務(wù)。因為按照法律規(guī)定，開發(fā)商必須對其開發(fā)和銷售的商品房的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性工程承擔(dān)終身質(zhì)量保證責(zé)任。設(shè)立新建商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險制度，也是房產(chǎn)商降低自身法律風(fēng)險和承擔(dān)社會責(zé)任的必然選擇。
第五，實行商品房質(zhì)量強制保險制度，在歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有很多成功的先例。法國在房地產(chǎn)市場發(fā)展中以國家的強制性法律規(guī)范為主,實行商品房質(zhì)量保證強制保險制度,為商品房質(zhì)量糾紛的解決機制構(gòu)建奠定了良好的風(fēng)險分散基礎(chǔ)；英國則通過不以營利為目的商品房建筑業(yè)協(xié)會NHBC自主制定有關(guān)的商品房質(zhì)量監(jiān)管與糾紛解決制度。美國的商品房質(zhì)量保證制度是由多家以盈利為目的的民間機構(gòu)負(fù)責(zé)實施,日本商品房質(zhì)量保證與糾紛解決制度體系由國家法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。
二、商品房全壽命周期質(zhì)量保險制度的立法建議、技術(shù)建議
第一，修改現(xiàn)行《建筑法》第六十一條、第六十二條、第八十條，《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第二十三條等，相應(yīng)地增加有關(guān)“商品房全壽命周期質(zhì)量強制險”的規(guī)定，在房地產(chǎn)項目工程竣工驗收的辦理、房屋的銷售、投保的額度和保費所占房產(chǎn)項目投資規(guī)模的比例、保險賠付的規(guī)則等方面全面規(guī)定。
第二，建議加強對參與商品房竣工驗收人員的終身責(zé)任追究制度，只要是在竣工驗收合格的商品房在設(shè)計使用壽命期內(nèi)發(fā)生結(jié)構(gòu)性、基礎(chǔ)性工程的質(zhì)量責(zé)任事故，就應(yīng)對相關(guān)參與驗收的人員追究相應(yīng)刑事、民事等法律責(zé)任，以防實行商品房全壽命周期質(zhì)量強制險之后，開發(fā)商、建筑商忽視了對商品房工程質(zhì)量的把關(guān)。在此基礎(chǔ)上由承保商品房全壽命周期質(zhì)量強制險的商業(yè)保險公司委托有資質(zhì)的商品房質(zhì)量檢查公司對已竣工的商品房進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查，保險公司根據(jù)質(zhì)量檢查結(jié)果確定商品房開發(fā)商應(yīng)繳納的保費。
第三，對在建筑工程的竣工驗收中瀆職的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人及其直接人員加大實際處罰力度，使有關(guān)建設(shè)行政部門高度重視商品房的竣工驗收工作。同時，提高違法成本。加大對發(fā)生重大事故的商品房開發(fā)商、建筑商、設(shè)計院、勘察單位、監(jiān)理單位等有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人及其有關(guān)直接責(zé)任人員的從業(yè)資格的處罰力度，一旦發(fā)生重大事故，直接吊銷從業(yè)資格證，并且終身不得從事相關(guān)行業(yè)。
第四，在房地產(chǎn)開發(fā)公司破產(chǎn)的情況下，如破產(chǎn)房地產(chǎn)開發(fā)公司還有在建商品房尚未投保商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險的，建議將商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險費列入破產(chǎn)債權(quán)，和勞動債權(quán)一起在破產(chǎn)財產(chǎn)中優(yōu)先支付。
第五，在《公司法》或者《公司法的司法解釋》中增加規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)公司清算注銷后，房地產(chǎn)開發(fā)公司的原有股東對其原先開發(fā)的商品房在設(shè)計使用期限內(nèi)出現(xiàn)基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性重大質(zhì)量問題所造成的重大人員傷亡、財產(chǎn)損失如何承擔(dān)賠償責(zé)任的條款，以便和修訂后的《建筑法》的銜接?；蛘邚娭埔?guī)定在房地產(chǎn)開發(fā)公司注銷前，必須留下一部分公司財產(chǎn)用于其先前已經(jīng)開發(fā)但尚未投保的商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險的投保費用。
第六，盡快制定出臺《商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險條例》，使得各商業(yè)保險公司開展商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險業(yè)務(wù)有法可依，讓投保商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險成為開發(fā)商的法定義務(wù)。
第七，另外在法律操作技術(shù)層面，建議對于現(xiàn)有危房經(jīng)排查加固合格后，在剩余使用期限內(nèi)，也可適用《商品房全壽命周期質(zhì)量強制保險條例》,該類經(jīng)改造加固后的房屋投保由加固改造的施工單位投保。
上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會 汪金敏律師
美國的保險公司保證擔(dān)保手段值得我們借鑒。
我國應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)行的政府工程管理制度，因為政府管理手段解決不了質(zhì)量問題，應(yīng)該采用市場化手段解決包括建設(shè)工程質(zhì)量在內(nèi)的整個建設(shè)工程市場管理問題。此舉也將取消政府的建筑市場管理框架，如招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量備案，資質(zhì)管理等等都可退出，由保險公司考核項目公司的質(zhì)量管理等，如出現(xiàn)保險公司破產(chǎn)、注銷等情況，則由政府通過再保險公司最后兜底。
但是，問題關(guān)鍵在于政府能否放開管制，用市場手段解決建筑質(zhì)量問題，以保險費手段引導(dǎo)企業(yè)提高質(zhì)量。
上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會 崔鴻祥律師
一、我國房屋建筑質(zhì)量安全問題總體形勢
近年來，建設(shè)領(lǐng)域重大事故時有發(fā)生，如2007年湖南鳳凰大橋坍塌、2008年杭州地鐵工地坍塌、2009年西寧商業(yè)港工地坍塌、2009年株洲高架橋坍塌、2009年上海蓮花河畔倒塌、今年的奉化居民樓倒塌等。但從全國總體來看，建筑房屋的質(zhì)量其實并未到集體出問題的階段。2001年以前房屋質(zhì)量問題較多，2001年之后相對減少，住建部副部長2010年曾說“我國房屋、建筑倒塌數(shù)量，第一階段是80年代初期，每年100棟左右；第二階段為1996年以后，每年10棟以下；第三階段是2010年以后，倒樓事件很少發(fā)生，蓮花河畔倒樓事件是特例”。
二、對奉化倒樓事件的思考
老舊樓房倒塌問題，應(yīng)從規(guī)劃、勘察、設(shè)計、建設(shè)、施工、監(jiān)理、驗收、交付、物業(yè)管理、所有人、使用人等多方面進(jìn)行綜合評估。在我國市場經(jīng)濟起步的初期，多地建設(shè)了一批“快餐”房屋，由于建筑規(guī)范剛起步，施工技術(shù)低、房屋質(zhì)量未嚴(yán)格把控，該批房現(xiàn)已到了二三十年房齡，進(jìn)入了質(zhì)量報復(fù)周期，對其“未老先衰”的擔(dān)憂很有必要。但房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題有三方面原因：第一，建筑施工的質(zhì)量。第二，業(yè)主使用對房屋的影響，如不合理的裝修、拆改，使用房屋的方式影響房屋壽命。第三，該倒塌房屋建成時，對新建房屋質(zhì)量政府實行的是核驗制度，而政府在房屋建成時并無法預(yù)知未來的質(zhì)量問題，實際上核驗制發(fā)現(xiàn)新建房屋質(zhì)量問題作用有限，故現(xiàn)在改為了備案制。
我國房屋通常設(shè)計壽命是50年，土地使用權(quán)70年，而房屋實際的使用壽命與設(shè)計使用壽命有較大差距。當(dāng)前，雖然房價水平飛速增長，但房屋質(zhì)量并未有很大提升，商品房屋建筑質(zhì)量問題現(xiàn)仍有存在。
三、相關(guān)部門應(yīng)對老舊樓房進(jìn)行全面普查、安全鑒定和風(fēng)險評估
針對有維護(hù)價值的老舊房屋，應(yīng)該區(qū)分為三種情況分別處理：有業(yè)主委員會但是無維修資金的、有業(yè)主委員會也有維修資金的，既無業(yè)主委員會也無維修資金的。老舊房屋是否有維修資金本來就是個問題，此外，還應(yīng)考慮維修資金應(yīng)該如何使用：第一，對于有維修價值的房屋，有業(yè)主委員會但是無維修資金的和既無業(yè)主委員會又無維修資金的老舊房屋，可申請由政府救濟基金解決，或采取政府墊資的辦法。第二，對于無維護(hù)價值的危房，應(yīng)組織居民撤離，做好征收補償工作。總之，對上述問題，政府都要解決“利字當(dāng)頭，安全滯后”的問題。
另外，對建筑房屋的質(zhì)量還應(yīng)采取終身追責(zé)制度，不論責(zé)任單位是否存續(xù)或責(zé)任人是否仍在原單位，都應(yīng)予以追責(zé)，不能一律由政府托底，導(dǎo)致責(zé)任人更加放任質(zhì)量問題。
上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會 陳家斌律師
首先，目前有關(guān)建筑質(zhì)量安全的法規(guī)不少，但責(zé)任追究多數(shù)只追至企業(yè)，追及個人的較少。建筑房屋出現(xiàn)質(zhì)量安全問題的危險來源較多，不僅只是施工單位的責(zé)任，由于建筑房屋的建造和使用期限一般較長，產(chǎn)生質(zhì)量安全責(zé)任問題的來源多種多樣，包括勘察、設(shè)計、建造、使用、不可抗力和混合因素等多方面。
其次，政府依法并沒有主動排查危險房屋的義務(wù)，法律規(guī)定政府對危險房屋的檢測均是依申請進(jìn)行。雖然目前政府陸續(xù)在進(jìn)行危險、老舊房屋的安全排查工作，但只是因為政府近年來在財政和公共政策上的調(diào)整，并非因為法律有規(guī)定。法規(guī)中規(guī)定的建筑、房屋危險排查的義務(wù)人是所有人、使用人，解險責(zé)任人是所有人，包括最終責(zé)任承擔(dān)人等，都未將政府部門規(guī)定為責(zé)任人。理論上講，當(dāng)國民處于危險狀態(tài)時，政府有救助義務(wù)，但對居民的危舊房屋，立法并未體現(xiàn)政府的這一義務(wù)。
再者，按照現(xiàn)行法律，若所有者有險不排導(dǎo)致傷及周邊建筑或他人的人身、財產(chǎn)權(quán)利的，將承擔(dān)擴大危險的責(zé)任。但是，2004年《城市危險房屋管理規(guī)定》第十七條規(guī)定，所有人拒不修繕時，房地產(chǎn)行政主管部門可以采取強制修善措施的條款，與2011年新出臺的《行政強制法》相關(guān)條文有沖突。
最后，房屋建筑質(zhì)量保險涉及的主體很多，包括勘察單位、設(shè)計單位、所有者、建筑材料生產(chǎn)者、供應(yīng)者等，有十一類之多。而且，保險責(zé)任即便能落實，但從危險出現(xiàn)至保險公司賠付修理費用之間的期間，由誰負(fù)責(zé)修理、墊資，就需要有有關(guān)強制干預(yù)的程序規(guī)定?，F(xiàn)在對于相關(guān)程序的法律法規(guī)規(guī)定不清，容易導(dǎo)致時間耽誤，不能及時維修而出現(xiàn)安全事故。
上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會 楊振裕律師
對于無產(chǎn)權(quán)證的國有公房，質(zhì)量問題可能更大。
在上海市范圍內(nèi)，估計有二三百萬居民居住的是建國初期建造的國有公房，但居民自身沒有能力進(jìn)行房屋質(zhì)量的監(jiān)測和維修。另外，因為這些房屋沒有維修資金，政府也無法拿出資金進(jìn)行大規(guī)模改造。近年來，政府只是對該批施工粗糙的房屋進(jìn)行了類似于“平改坡”、加層和廚衛(wèi)改造等措施，雖然在投入，卻難以獲得群眾支持，因為這些房屋已經(jīng)沒有太大的使用價值。另外，對于混合產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟適用房也應(yīng)該給予關(guān)注，因為均關(guān)系到低收入人群的利益。
對以上問題，建議律協(xié)的市人大代表做調(diào)研，做提案。
上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會 魯宏律師
追究質(zhì)量安全責(zé)任的主體，應(yīng)區(qū)分不同的法律關(guān)系，如奉化倒塌房屋中的承租人因房屋倒塌所受的損失，可向房東追究責(zé)任；購買該二手房的房東可追究二手房的賣方；最后可逐級追究至開發(fā)商、施工方。但其中還有如下法律問題。
首先，從法律追溯時效角度看，當(dāng)時大量建造的低質(zhì)量房屋現(xiàn)已經(jīng)超過二十年，法律規(guī)定的刑事責(zé)任最長可追訴時效已經(jīng)超過，所以對個人的法律責(zé)任難以一查到底，追訴個人責(zé)任成了于法無據(jù)。
其次，新聞報道稱施工單位被一分為四的說法并不準(zhǔn)確，但也體現(xiàn)了當(dāng)時企業(yè)改制的混亂，應(yīng)該從法律角度去判斷是否存在主體的延續(xù)或繼承。奉化市房地產(chǎn)開發(fā)公司當(dāng)時是公辦單位，當(dāng)時《公司法》并未出臺，該企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、出資人等都不符合后來《公司法》的規(guī)定，能否依據(jù)《公司法》規(guī)定去追究責(zé)任，本身也就成了問題。
最后，不能在出現(xiàn)任何房屋質(zhì)量問題時都希望政府進(jìn)行托底。曾經(jīng)在施工過程中，質(zhì)監(jiān)站是逐層巡檢的，但效果卻值得懷疑，因為存在權(quán)力尋租。而且，完全指望政府監(jiān)管和托底也有違我國改革開放的經(jīng)驗，應(yīng)利用商業(yè)保險的市場手段去解決這些問題。此外，在現(xiàn)有法律框架下，政府兜底也缺乏法律依據(jù)，并且賠付的標(biāo)準(zhǔn)、方式、房屋所涉及的土地權(quán)利歸屬等都存在法律程序和實體上問題，難以操作。
（上海律協(xié)建設(shè)工程業(yè)務(wù)研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
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