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近日，接到某政府平臺公司A公司就其與某鎮(zhèn)政府、B公司簽訂的三方協(xié)議糾紛的咨詢。
該協(xié)議具體權利義務大致為：某鎮(zhèn)政府擬收回B公司位于該鎮(zhèn)的劃撥用地使用權，并協(xié)助A公司競拍取得該鎮(zhèn)甲地塊的國有土地使用權。若A公司其后事實上取得甲地塊的國有土地使用權的，需以低于市場價格將其位于該鎮(zhèn)乙地塊上的部分建筑物出賣給B公司。其中B公司取得乙地塊上建筑物的價格與市場價格的差額部分，即實際優(yōu)惠的金額，則抵作鎮(zhèn)政府本應支付給B公司的動遷安置補償款項部分。
鑒于該協(xié)議在后續(xù)履行過程中產生各種糾紛，該三方協(xié)議的效力問題成為各方爭議焦點之一。
我們在為客戶提供法律服務的同時，進行了大量的法律規(guī)定及案例檢索，就此特做整理歸類，希望對各位有一些幫助。
一、法院認定該類協(xié)議有效的情形
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、法院以“協(xié)議內容不涉及分割或協(xié)議處置土地出讓金、土地的具體交付、過戶時間等具體問題”為由，認為其并不是一份正式的土地出讓合同，據(jù)此認為未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，應屬有效。
【案例01】上海市浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)人民政府與上海陸洋經濟聯(lián)合發(fā)展有限公司建設用地使用權出讓合同糾紛審判監(jiān)督民事裁定書，上海市高級人民法院(2016)滬民申115號
【案涉協(xié)議書摘要】2000年，陸洋公司與曹路鎮(zhèn)政府簽訂《協(xié)議書》，約定：陸洋公司為支持曹路鎮(zhèn)汽車工業(yè)發(fā)展，將其擁有的位于上川路以北、陳邵路以西、金惠路以東（金惠路以西尚有部分）某某村100.857畝土地使用權以18萬元/畝的價格轉讓給曹路鎮(zhèn)政府；同時，曹路鎮(zhèn)政府為了補償陸洋公司，愿意將外環(huán)線以東、金海路以北、民耀路以西的154畝土地（即下所述“新華村10宗土地”）轉讓給陸洋公司開發(fā)，土地征用、養(yǎng)吸勞安置、動拆遷由曹路鎮(zhèn)政府負責，完成后交付陸洋公司，轉讓價格按60萬元∕畝。
2005年，雙方又簽訂《補充協(xié)議》，約定：陸洋公司通過摘牌方式取得新華村10宗土地的開發(fā)權，無論最終摘牌價格多少，曹路鎮(zhèn)均按110萬元/畝收取成本，并在110萬元/畝的價格內按110萬元/畝為基礎承擔政府收取的土地出讓金，摘牌價格超出110萬元/畝的部分全部返還陸洋公司，超出部分的土地出讓金由陸洋公司按超出部分為基礎自行承擔；如果陸洋公司未獲得新華村10宗土地的開發(fā)權，曹路鎮(zhèn)政府按該塊土地出讓價格的70%扣除110萬元/畝后返還陸洋公司。
【法院裁判認為】《協(xié)議書》中并未對新華村土地的具體交付、過戶時間等事項進行約定，由此可見，《協(xié)議書》并不是一份正式的土地出讓合同
[1]
。《協(xié)議書》系約定集體土地性質轉換前置程序的土地置換框架協(xié)議，并無直接出讓集體土地的意思表示?！堆a充協(xié)議》中結算方式的條款系以競拍的不同結果為條件，分別約定了競拍成功與不成功情況下的補償金計算方法，并無陸洋公司可直接收取土地出讓金的意思表示。故上述兩份協(xié)議均未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，應屬有效。
2
、法院以“協(xié)議僅對雙方權利義務進行框架性約定，無法就其單獨全面履行”為由認定協(xié)議性質為預約合同，且未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，合法有效。
【案例02】香港大橫瀝國際度假村投資管理公司、綿陽市新南湖樂園有限公司合同糾紛二審民事判決書，最高人民法院 (2017)
最高法民終194號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，綿陽市經開區(qū)管委會與大橫瀝公司簽訂《購買土地協(xié)議》，約定：一、大橫瀝公司在綿陽市注冊新南湖項目公司用于建設南湖樂園等項目，占地面積約2000畝，項目投資3億元；土地性質為出讓，用地性質為商業(yè)用地，使用期限50年，爭取70年，協(xié)議簽訂之日起七日內付土地款100萬元，項目建成后再付土地款100萬元，經開區(qū)管委會交付國有土地使用證予大橫瀝公司后，大橫瀝公司再支付余款300萬元。二、經開區(qū)管委會為大橫瀝公司用地配套水、電、氣、通訊、道路等基礎設施及道路兩邊綠化。三、南湖樂園內主干道建設由經開區(qū)管委會負責完成。四、經開區(qū)管委會向大橫瀝公司出讓南湖樂園以北、鴻南路以西土地200畝；五、經開區(qū)管委會在大橫瀝公司進場之前，協(xié)助大橫瀝公司做好注冊公司進區(qū)項目立項、工商注冊登記、城建報批等服務工作；六、大橫瀝公司在經開區(qū)內注冊公司，享受綿陽科技城有關優(yōu)惠政策。
【法院裁判認為】該協(xié)議對雙方的權利義務進行了框架性約定，是雙方當事人的真實意思表示。但是，《購買土地協(xié)議》除總體規(guī)劃招商引資和土地出讓等內容，對協(xié)議所涉及的出讓土地性質的調整、如何達成符合城市規(guī)劃及土地出讓的具體條件、出讓土地范圍和具體時間等均未明確，這就決定其難以只就該協(xié)議單獨進行全面實際履行。因此，《購買土地協(xié)議》對項目的構架進行的約定，為雙方當事人以后訂立具體的履行合同確立了基礎。本案中，當事人也正是通過《土地出讓協(xié)議》和《南湖公園承包經營合同》的方式，使該框架性協(xié)議得以部分落實，即單獨履行《購買土地協(xié)議》不具備的條件，通過后續(xù)合同予以調整、完善并得以實際履行。本案當事人訂立的《購買土地協(xié)議》是雙方當事人真實意思表示，協(xié)議不違反法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定，應認定為有效合同。
二、法院認定該類協(xié)議無效的情形
1
、法院以“協(xié)議或協(xié)議中某條款內容涉及出讓土地的范圍、年限、價格、交接前的前期工作”為由，認為本質上屬于土地使用權出讓合同，因簽約主體違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，該協(xié)議或該條款無效。
【案例03】何偉忠、常昆工業(yè)園區(qū)管理委員會建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事判決書，最高人民法院（2017）最高法民終215號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，常昆工業(yè)園管委會（甲方）與常昆大酒店（乙方）簽訂《意向書》，約定：甲方把常昆工業(yè)園區(qū)B區(qū)常昆公路以西，新南橋以北，加油站以南，張家港以東國有土地88畝使用權依法出讓給乙方使用；甲方負責出讓地塊“五通一平”工作（五通即路通、電通、給排水通、電訊通、煤氣管接通，一平即場地平整）；雙方簽約后，甲方負責辦理涉及批租土地手續(xù)的相關事項，確保乙方領取土地使用權證，并提供建設管理等服務，確保乙方項目按時實施；乙方在批租土地上新建建筑物，須按規(guī)定辦理報批手續(xù)；乙方確認土地使用權出讓金價格，總額為352萬元，雙方簽約后七天內交付批租總額計160萬元，余款在乙方領到土地使用權證時全部付清；該宗土地使用權出讓合同書經有權一級人民政府批準后，乙方與常熟國土局訂立國有土地使用權出讓合同，并在甲方幫助下辦理土地使用權證手續(xù)等。
【法院裁判認為】結合《意向書》的內容分析，涉及出讓土地的范圍、年限、價格、土地交接前的前期工作，故案涉合同本質上屬于土地使用權出讓合同。本案中何偉忠并未舉證證明常熟國土局對案涉土地使用權出讓合同進行追認以及與常熟國土局訂立正式的土地使用權出讓合同，常昆工業(yè)園管委會無權訂立土地使用權出讓合同，其簽訂《意向書》，與常昆大酒店訂立的土地使用權出讓合同，不能認定為預約合同，其效力應屬于無效合同。
【案例04】再審申請人福州宏偉興業(yè)化纖有限公司與被申請人福建省羅源灣開發(fā)區(qū)建設發(fā)展公司、羅源灣開發(fā)區(qū)管理委員會合同糾紛申請再審民事裁定書，最高人民法院（2013）民申字第2283號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，羅源灣開發(fā)區(qū)管委會（甲方）與宏偉公司法定代表人施振根（乙方）簽訂《投資項目合同》，約定：甲方將羅源灣開發(fā)區(qū)北工業(yè)區(qū)化纖生產專用廠房及土地17.6畝租賃給乙方，租賃期限5年，2003年1月15日至2008年1月15日。該《投資項目合同》第六條第七款約定：“租賃期滿后，甲方按廠區(qū)（含所有建筑物及附屬設施、設備）建設的成本價（以審計部門審核確認的造價為準）將廠區(qū)（含土地）轉讓給乙方。乙方分三年平均支付轉讓金，轉讓金于每年6月1日前付清?！?/span>
【法院裁判認為】案涉《項目投資合同》系管委會與化纖公司簽訂，其中第六條第七款約定：“租賃期滿后，甲方（管委會）按廠區(qū)（含所有建筑物及附屬設施、設備）建設的成本價（以審計部門審核確認的造價為準）將廠區(qū)（含土地）轉讓給乙方（化纖公司），乙方分三年平均支付轉讓金，轉讓金于每年6月1日前付清?！鄙鲜龊贤瑮l款中包含土地使用權轉讓內容，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規(guī)定
[2]
，該條款應認定為無效；雖本案屬于《解釋》實施前由開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與受讓方簽訂合同的情形，但由于在本案起訴前并未經市、縣人民政府追認，因此仍不能適用《解釋》第二條第二款的除外條款，案涉合同第六條第七款仍應當認定為無效。
2
、法院以“協(xié)議涉及的土地性質不具出讓條件（未利用地或集體土地）”為由，認為違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定認定，協(xié)議無效。
【案例05】皋蘭縣人民政府與甘肅創(chuàng)偉土地整理有限公司合同糾紛申訴、申請民事裁定書，最高人民法院（2015）民申字第1192號
【法院裁判認為】本案訟爭項目土地屬國有荒山、荒坡等未利用地，其開發(fā)建設不僅應符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，且需經依法批準后進行。經原審法院審理查明，涉案《項目合同書》《補充合同》及《補充條款》簽訂時，訟爭合同項下的國有未利用地的開發(fā)建設并未獲得有權政府的批準。據(jù)此，原審法院認為本案雙方當事人未經蘭州市政府批準即開始對涉案的國有未利用地實施土地開發(fā)的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第七十六條
[3]
的強制性規(guī)定，雙方所簽訂的上述合同為無效合同的認定，理據(jù)充分，并無不妥。
【案例06】煙臺市國土資源局經濟技術開發(fā)區(qū)分局與煙臺開發(fā)區(qū)巨人房地產建筑開發(fā)總公司建設用地使用權糾紛再審復查與審判監(jiān)督民事裁定書，山東省高級人民法院（2016）魯民申185號
【案涉協(xié)議書摘要】2004年，開發(fā)區(qū)國土局與巨人公司簽訂《調換土地協(xié)議書》，就高壓走廊和奇章化工廠占用了轉讓給巨人公司的土地使得原有土地面積減少進行土地調換的補償作出約定：調換后的土地位置為開發(fā)區(qū)北于家村西北角、卡斯特酒莊東（即A-14小區(qū)）。后經查，協(xié)議簽訂時，涉案A-14小區(qū)的土地屬于開發(fā)區(qū)古現(xiàn)街道北于家村的集體土地。
【法院裁判認為】申請人與被申請人簽訂調換土地協(xié)議時，部分土地的所有權性質尚未發(fā)生變化，即部分土地仍屬于農村集體土地，尚未被征收轉性為國有土地。根據(jù)我國土地管理法等法律的規(guī)定
[4]
，農村集體土地在未被征收轉為國有土地的情形下不允許進入土地流轉市場，因此，申請人與被申請人訂立的調換土地協(xié)議中所涉標的物出讓違反了法律的效力性強制性規(guī)定；即使開發(fā)區(qū)國土局取得了上述土地的處分權，調換土地協(xié)議書也違反了我國法律中關于經營性用地應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓的強制性禁止規(guī)定
[5]
。因此，被申請人與申請人訂立的調換土地協(xié)議應認定無效。
通過上述整理可以看出，非土地管理部門簽訂的土地置換類協(xié)議的效力相對復雜，還是需要具體問題具體分析，但法院的整體審理思路還是據(jù)其是否存違反法律、行政法規(guī)效力性強制性規(guī)定的約定來做相應裁定。
[1]
《城市房地產管理法》第十五條規(guī)定，土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。
[2] 《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。 本解釋實施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，起訴前經市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。
[3] 《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定，未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
[4]
《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。
[5]
《城市房地產管理法》第十三條規(guī)定，土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。
《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》第四條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
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