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土地一級開發(fā) 主要法律問題的實務(wù)操作

2013年第12期    作者: 王福春    閱讀 15,033 次

2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議在報告中提出，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務(wù)院每年審批的400萬畝全國建設(shè)用地中有280萬畝是征收農(nóng)民的土地，是從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化的建設(shè)用地。因此，交流土地一級開發(fā)法律問題和實務(wù)操作時，深入探討的焦點在于集體土地的一級開發(fā)。

 

　　一、土地一級開發(fā)的概念及開發(fā)模式

　　土地一級開發(fā)的概念目前尚缺乏全國性的規(guī)范性文件予以界定，主要見北京市的有關(guān)規(guī)定。《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號）第2條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。實踐中，土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的一級開發(fā)企業(yè)，按照規(guī)劃要求，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，編制規(guī)劃，并進(jìn)行市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發(fā)建設(shè)工作。總的來說，土地一級開發(fā)的模式有：

       （一）政府運作模式

        政府運作模式是指政府進(jìn)行土地一級開發(fā)運作，土地一級開發(fā)所發(fā)生的一切費用均由政府承擔(dān)。具體可以分為三種類型：一是由政府下屬的土地儲備機構(gòu)直接負(fù)責(zé)土地的一級開發(fā)，如北京市，由北京市土地整理儲備中心（或授權(quán)各區(qū)縣分中心）直接負(fù)責(zé)；二是由承擔(dān)土地儲備職責(zé)的國有企業(yè)或?qū)ｉT承擔(dān)土地一級開發(fā)職責(zé)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如重慶市，由政府下屬的幾大國有企業(yè)（如重慶城投）負(fù)責(zé)；三是由土地儲備機構(gòu)和國有企業(yè)聯(lián)合負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如上海市，由上海市土地儲備中心和上海市地產(chǎn)集團聯(lián)合完成。

　　政府運作模式有其自身的優(yōu)勢，比如可以保證土地開發(fā)為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發(fā)時間。但與此同時，這種模式也存在相應(yīng)的弱點，比如政府會面臨巨大資金壓力；政府全程操作，缺失監(jiān)管，易政企合謀，使土地出讓隱蔽化。

         （二）市場運作模式

        市場運作模式是指通過招標(biāo)的方式委托開發(fā)企業(yè)實施土地一級開發(fā)。土地儲備機構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。目前，土地一級開發(fā)市場化運作模式比較成熟的有北京市，如專門制定了《北京市土地整理和一級開發(fā)暫行辦法》、《土地一級開發(fā)項目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》。

        市場運作模式相比政府模式，可以減少土地儲備機構(gòu)的融資壓力，可以通過競爭降低一級開發(fā)成本。但是，這種模式也有弱點：政府主管部門對一級開發(fā)的控制不如政府運作模式直接，難以有效發(fā)揮土地儲備和一級開發(fā)對市場的調(diào)控效果。

 

　　二、土地一級開發(fā)的運作流程及可能涉及的法律問題

　　政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級開發(fā)運作流程的開始，一級開發(fā)的驗收完成標(biāo)志著土地一級開發(fā)的完成。具體來說，土地一級開發(fā)的運作流程分為五個階段：

　　（一）區(qū)域規(guī)劃編制

　　由地方政府（區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主導(dǎo)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃及土地利用的總體規(guī)劃，編制擬開發(fā)地塊所屬區(qū)域的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將編制完成的規(guī)劃報送市政府的規(guī)劃主管部門審批，由土地主管部門進(jìn)行土地預(yù)審。實踐中，土地一級開發(fā)商為取得土地一級開發(fā)資格，往往會提前介入，出資或協(xié)助政府完成區(qū)域規(guī)劃的編制控規(guī)，筆者服務(wù)的20655畝中國文創(chuàng)園項目便是。

　　本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何設(shè)計合法合理的土地一級開發(fā)模式；土地一級開發(fā)商會遇到：如何在項目前期調(diào)查核實項目所需的相關(guān)資質(zhì)、項目的審批事項、當(dāng)?shù)卣畠?yōu)惠政策、操作慣例及相關(guān)程序性保障、當(dāng)?shù)卣畬ο囝愃仆顿Y項目的履約情況等法律問題。

　　（二）實施方案編制

　　地方政府在報審區(qū)域規(guī)劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發(fā)申請，并完成土地一級開發(fā)實施方案的編制。實施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成部分。

　　本階段會遇到的法律問題包括：如何使實施方案的土地征收、拆遷、整理和供地等工作符合行政審批許可的程序，如何保障土地一級開發(fā)的審批程序能及時合法地批準(zhǔn)下來。

        （三）意見征詢和行政審批

　　地方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發(fā)展和改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門對土地一級開發(fā)提出意見和建議。申報方將根據(jù)意見和建議對實施方案予以調(diào)整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎(chǔ)上整理完成土地一級開發(fā)招標(biāo)文件。通過公開招標(biāo)，選定土地一級開發(fā)實施主體，并與之簽署土地一級開發(fā)委托合同。一級開發(fā)商取得授權(quán)批復(fù)后，持授權(quán)憑證到環(huán)境、交通、規(guī)劃、土地等部門辦理行政審批許可手續(xù)。

　　本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何確定合法的一級開發(fā)主體，如何保障政府選擇的一級開發(fā)企業(yè)能夠按照政府的要求籌集足夠的資金；土地一級開發(fā)商會遇到的法律問題是：如何在一級開發(fā)委托合同的談判、簽訂中最大限度地尋求法律支持，確保自身的合法權(quán)益。如何談判、起草合規(guī)的融資方案和擔(dān)保文件，在服務(wù)和發(fā)放企業(yè)債時會涉及。

　　（四）組織實施征地拆遷和市政工程建設(shè)

　　按照政府批準(zhǔn)的實施方案，完成征地拆遷和市政工程建設(shè)。征地拆遷涉及拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、補償方案及回遷安置等。市政工程建設(shè)主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設(shè)施引入待征用地內(nèi)。

　　征地和拆遷是一級開發(fā)過程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務(wù)單位之間和各服務(wù)單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進(jìn)度按照既定的時間完成等；在市政設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)中，會遇到：招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律問題。

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　　土地一級開發(fā)的工程驗收包括：審核土地一級開發(fā)主體提交的一級開發(fā)成本報告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結(jié)案手續(xù)、復(fù)檢市政工程等。驗收由土地儲備部門、市政建設(shè)部門、工程建設(shè)管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發(fā)商一并完成。

　　本階段，一級開發(fā)企業(yè)關(guān)注的是供地進(jìn)度和成本、利潤的收回，因此會有關(guān)于供地方式的合法性、供地文件的合規(guī)性等法律問題。

 

　　二、土地一級開發(fā)主要法律問題的實務(wù)操作

        （一）土地開發(fā)征地要件

　　1、征地目的的“公共利益”。根據(jù)《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款的規(guī)定，公共利益需要是進(jìn)行土地征收的前提。但是由于我國法律沒有對公共利益的概念、判斷標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定，所以實踐中常因此而引起矛盾糾紛。例如，2013年6月，南昌市九龍湖新區(qū)投資400億元的萬達(dá)城項目就涉及行政征收還是協(xié)商收購的問題，最終南昌市政府選擇協(xié)商收購，因萬達(dá)城不屬公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。海南省臨高縣政府為建設(shè)物流中心項目需要征收原為臨高縣美榔上村村民小組集體所有的林地30畝，盛源公司競買取得了上述30畝土地使用權(quán)。先不論本案法院的判決如何，根據(jù)一般的共識，“物流中心項目”不是公共利益類型，屬于經(jīng)營性項目。我國沒有“物流中心項目”是“公共利益需要”的明文規(guī)定，臨高縣政府實行土地征收行為于法無據(jù)。根據(jù)“法無明文規(guī)定不得為”的憲政規(guī)則，臨高縣政府在沒有法律依據(jù)的情形下進(jìn)行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否認(rèn)臨高縣政府的征地行為。因為我國法律在區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地方面，目前仍含糊不清。

　　主要是因為《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，可以基于單位和個人的建設(shè)需要而依申請出讓。該條文將只有為滿足公共利益需要才能征收的土地征收權(quán)擴展到了整個經(jīng)濟建設(shè)用地。嚴(yán)格來說，土地一級開發(fā)征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否則，一方面會導(dǎo)致征地權(quán)被濫用，破壞耕地；另一方面會導(dǎo)致我國現(xiàn)行的以公共利益優(yōu)先、個體服從的征地補償制度顯失公平。因為被征地人為了服從公共利益的需要，必須做出接受偏低的征地補償款的讓步，以公共利益之名卻行商業(yè)開發(fā)牟利之實，對被征地人不公。

　　目前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領(lǐng)域的難題，至今沒有一個公共利益的界定是為多數(shù)人所接受的。實務(wù)中可以參考2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規(guī)定，盡管這里對公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定適用于國有土地上房屋征收的情形，但值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。建議可通過省級人大制定當(dāng)?shù)毓怖婺夸洝?/span>

　　實務(wù)中，在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以將公共利益的界定問題轉(zhuǎn)化成用什么樣的制度來確認(rèn)某項征收是否符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第3條規(guī)定了征收應(yīng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益，當(dāng)事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。由法院對征收決定的合法性進(jìn)行司法審查，這符合國際慣例。

        2、城鎮(zhèn)化建設(shè)必須保證農(nóng)用地特別是耕地總量不減少。農(nóng)用地是我國糧食安全的保障，《土地管理法》第31條、第33條規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍保弧笆?、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少”。對非法占用耕地建設(shè)的行為，根據(jù)《刑法》第342條的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。

　　經(jīng)調(diào)研，南昌市占用耕地建設(shè)強調(diào)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。即，先對一處進(jìn)行拆舊，復(fù)墾成耕地，然后將增加的耕地與地方國土部門掛鉤，扣除（減掉）在另一處因安置舊地拆遷農(nóng)戶而占用的耕地，最終增加的耕地就是地方國土部門可開發(fā)的經(jīng)濟建設(shè)用地指標(biāo)。例如，某地方國土部門，在甲地復(fù)墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設(shè)置新安置點占用了30畝地，如果在甲地復(fù)墾的耕地經(jīng)驗收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有95-30=65畝經(jīng)濟建設(shè)用地指標(biāo)，就可以在本轄區(qū)某丙地報批將65畝耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（簡稱“農(nóng)專用”）。為了保證耕地總量不減少，在舊地拆遷復(fù)墾耕地數(shù)量至少完成一半（假如報批復(fù)墾100畝，就是完成50畝），并且經(jīng)市國土局初步驗收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）開發(fā)建設(shè)用地，并且占地量不能超標(biāo)。

　?。ǘ┩恋匾患夐_發(fā)的征地補償問題

　　土地一級開發(fā)中有關(guān)征地拆遷補償?shù)拿芗m紛異常尖銳。從2010年9月10日上午江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)因征地拆遷補償引發(fā)的自焚事件，可見一斑。其實，主要是土地補償費分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據(jù)《村民委員會組織法》、《物權(quán)法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規(guī)定，到底分不分補償款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標(biāo)準(zhǔn)分配都由集體成員決定。目前從《土地管理法》的實施細(xì)則一直到農(nóng)業(yè)部、國土資源部的文件都對土地補償款做了規(guī)定，但是不細(xì)致，沒有形成原則化的東西。對于補償費用分配糾紛可訴性規(guī)定不明確，一種觀點認(rèn)為適用最高人民法院2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第三款：“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！绷硪环N觀點認(rèn)為農(nóng)村土地征收后因補償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產(chǎn)權(quán)益之爭，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。目前司法實踐中這兩種情況都存在。

　　為了更具有說服力，列出以下幾組調(diào)研數(shù)據(jù)。本調(diào)研數(shù)據(jù)來自南昌市兩縣（南昌縣、新建縣）五村失地農(nóng)民的抽樣問答，是通過一對一，一問一答填寫完成的。主要反映了南昌市兩縣五村失地農(nóng)民2011年的征地補償情形。

在南昌地區(qū)，征地補償?shù)姆绞街饕载泿叛a償和社會保險補償為主，占43.6%和20.8%。經(jīng)調(diào)查了解，在整個征地活動中，最大的受益人是政府———征地的發(fā)起者；其次是集體經(jīng)濟組織———征地的響應(yīng)人；農(nóng)民只是被動地接受補償收益。政府公示補償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民實際所得的補償金額之間存在差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體經(jīng)濟組織提留截留部分占24.4%。

    從以上幾組數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，征地補償利益分配比例偏頗嚴(yán)重是引起被征收人不滿的主因。問題的癥結(jié)主要在以下三方面：

1、征地程序

根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》以及《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定，征地程序包含“兩公告、一登記、一聽證”，先由用地單位向縣級以上土地管理部門提出建設(shè)用地申請，縣級以上土地管理部門在受理申請后30日內(nèi)，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征地方案和供地方案等，報有批準(zhǔn)權(quán)的政府土地行政管理部門批準(zhǔn)，獲得批準(zhǔn)后進(jìn)行“兩公告、一登記”：征用土地方案公告、征地補償?shù)怯浐驼鞯匮a償安置方案公告。農(nóng)民申請聽證的，土地行政部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。征地程序中最大的問題有：

　　第一，公告流于形式。根據(jù)《土地管理法》第46條的規(guī)定，政府在征地方案批準(zhǔn)以后再公告，屬于事后公告和登記。在公告之時，征地面積和征地補償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法均已批準(zhǔn)確定。被征地者的參與權(quán)、知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和否決權(quán)沒有得到充分的行使。盡管《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）規(guī)定，在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶征地情況。《物權(quán)法》第63條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！钡?，在實踐中公告流于形式，被征地農(nóng)民只能被動地接受征地結(jié)果。

　　第二，集體土地征收的法律適用不嚴(yán)格。在征地程序中，依據(jù)《土地管理法實施條例》第2條第（五）項的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有?！敝贫ㄕ鞯胤桨福瑢⒓w所有的土地征收國有，法律適用不嚴(yán)格。因為根據(jù)《立法法》第8條第（六）項的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律。條例不是狹義的法律。

　　第三，聽證程序不嚴(yán)格按照法律操作。根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第19條、第20條的規(guī)定，擬定擬征地項目的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的，主管部門在報批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第11條的規(guī)定，市、縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，是為了根據(jù)聽證會的情況修改征收補償方案。聽證程序在實踐中流于形式將嚴(yán)重侵害被征收人的利益。

　　以上三點為地方政府及村集體經(jīng)濟組織利用職務(wù)之便提取、截留征地補償款提供了可乘之機。特別是在征地補償程序中沒有明文規(guī)定征地補償款的發(fā)放程序，而現(xiàn)在通行的發(fā)放方式是，用地單位將征地補償款打入政府賬戶，再通過行政各級別層層劃撥給被征地受償人，在這一過程中，征地補償款項的流失是可想而知的。

　　關(guān)于征收程序問題，嚴(yán)格執(zhí)法是可以解決的。2010年6月，國土資源部已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，強調(diào)要認(rèn)真做好用地報批前告知、確認(rèn)、聽證工作，要求市、縣國土資源部門嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，征地報批前認(rèn)真履行程序，充分聽取農(nóng)民的意見。 

　　2、土地規(guī)劃與開發(fā)權(quán)

　　從上述表三有關(guān)征地補償收益分配中可知，在整個征地活動中，最大的受益人是政府。政府以幾萬元的成本從農(nóng)民手上強行征收土地，卻以高達(dá)幾十萬元、幾百萬元甚至是幾千萬元的價格將其轉(zhuǎn)手出讓。如此低買高賣不得不引人深思。

　　首先，我國集體土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與權(quán)利流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的法律限制?！锻恋毓芾矸ā返?/span>4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！稇椃ā返?/span>10條規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币虼耍r(nóng)用地只能作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，除非經(jīng)國家征收、用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、住宅建設(shè)等，不得改變農(nóng)用地的原本用途。在這一土地制度下，農(nóng)用地的價值有限。

　　其次，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，就可以農(nóng)業(yè)用地價格征收、以建設(shè)用地價格出讓，差價懸殊，但國家依法不對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地增值收益予以補償。因為按照《土地管理法》第47條的規(guī)定，土地補償費、安置補助費是按照被征收土地的原用途給予補償?shù)摹?/span>

　　再次，我國不保護(hù)土地開發(fā)權(quán)，被征地農(nóng)民不能獲得充分而全面的征地補償。開發(fā)權(quán)，域外法律名詞，相對于所有權(quán)是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關(guān)系；土地開發(fā)權(quán)則是在立體空間內(nèi)通過分配土地開發(fā)容積率的方式，解決不同土地所有權(quán)人在空間維度上支配土地開發(fā)容量的利益沖突問題。土地開發(fā)權(quán)保護(hù)土地開發(fā)容量支配收益，其收益的多少通俗來說就是體現(xiàn)在建設(shè)高為3層樓房和高為30層樓房所蘊含的市場價值的差異。如果引入開發(fā)權(quán)的概念，那么在計算征地補償時，就要將在立體空間上增量的土地開發(fā)容量轉(zhuǎn)化為實際的建設(shè)開發(fā)行為，給予被征地人補償。

　　最后，黨的十八大報告中提出，要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！碧嵴埵粚萌珖舜蟪Ｎ瘯徸h的《土地管理法》修正案的草案中，取消了補償標(biāo)準(zhǔn)30倍的上限。但是，政府仍然有應(yīng)享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收過程中土地增值收益很大程度上源于政府的資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用性質(zhì)的改變；二是土地開發(fā)生成的開發(fā)容量增量收益是以城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃為前提的。城鄉(xiāng)規(guī)劃是實施規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的基本依據(jù)。有了至關(guān)重要的市、縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃，才有土地開發(fā)容量支配收益；三是我國實行土地儲備制度，降低土地開發(fā)成本、穩(wěn)定住房價格全由政府主導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)享有大部分的土地增值收益。

        3、補償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配

　　征地補償標(biāo)準(zhǔn)主要見于《土地管理法》第47條的規(guī)定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費、安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍。按照《物權(quán)法》第42條第三款之規(guī)定，征收個人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。征收國有土地上的房屋見于《國有土地上房屋征收與補償條例》。至于農(nóng)民宅基地及其房屋征收補償：如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應(yīng)按照其重置房屋的價格對房屋進(jìn)行補償；不能重新規(guī)劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規(guī)劃宅基已經(jīng)完全不可能，則應(yīng)當(dāng)考慮實際情況進(jìn)行補償。

　　2004年國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)，可以制定征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實行征地補償。征地區(qū)片綜合地價充分考慮了地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，實現(xiàn)了“同地同價”。

　　在《物權(quán)法》第42條中對征收集體所有土地的，還增加了社會保障費用補償項目。但是在社會保障費用補償標(biāo)準(zhǔn)上，涉及到選擇保障水平較高的城鎮(zhèn)職工社會保障或水平較低的農(nóng)村社會保障問題。目前，我國城鄉(xiāng)社會保障差距很大。將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保障體系中，社會保險費將面臨短期籌資壓力，長期支付壓力。因此，社會保障必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，建議先采用廣覆蓋、低水平的社會保障。

　　現(xiàn)行的法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)與實際的土地市場價格脫節(jié)，農(nóng)村集體組織的土地以“補償金”而非價款的形式被廉價“收購”。征地對普通民事主體所造成的損失包括增值收益補償、連帶損失補償、政策補貼損失補償?shù)鹊榷疾辉谥袊恼鞯匮a償范圍里。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，如果成本價為100元，則擁有集體使用權(quán)的農(nóng)民只得5至10元，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟組織得25至30元,60至70元為政府及各部門所得。筆者認(rèn)為，根據(jù)2013年中央1號文件“依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障”的規(guī)定，應(yīng)該讓被征地農(nóng)民享有部分土地增值的收益。創(chuàng)新土地征收安置方式，可以建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的土地評估體系，制定區(qū)片綜合地價，實行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機構(gòu)對土地進(jìn)行評估的制度，按照土地的市場價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補償，對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配給失地農(nóng)民。采取給予失地農(nóng)民一次性少量補償和長期穩(wěn)定收益相結(jié)合的方式，切實保障農(nóng)民對土地增值收益的分配權(quán)。以被征土地補償入股方式參與收益分配，是確保失地農(nóng)民長期穩(wěn)定收益的有效形式。

　?。ㄈ┩恋匾患夐_發(fā)的融資方式問題

　　土地一級開發(fā)需要投入巨額資金，一直以來，融資問題都是土地一級開發(fā)的核心問題之一。政府運作模式下土地一級開發(fā)的融資方式主要有：

　　1、土地儲備銀行貸款。政府主要依靠土地儲備貸款來充實土地一級開發(fā)所需的資金。土地儲備機構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的貸款利息。并且，受經(jīng)濟形勢和國家土地調(diào)控政策的影響，在城市規(guī)劃發(fā)生變化的情況下，原定的土地出讓計劃可能變得利潤下降甚至沒有利潤，土地儲備機構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的還貸風(fēng)險。

　　2、土地一級開發(fā)基金。政府用拍賣儲備土地收回的錢以及收繳的土地出讓金、城市建設(shè)稅等資金建立土地一級開發(fā)基金。由于從總體上通過競標(biāo)拍賣收回的錢肯定收大于支,開發(fā)基金就會越滾越多,從而形成土地一級開發(fā)資金不斷充實的良性循環(huán)。

　　3、地方政府債券、企業(yè)債、私募產(chǎn)業(yè)基金。土地一級開發(fā)屬于一種政府行為，發(fā)行地方政府債券，籌集資金,用于當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)是適合的。甚至可以由被征用人、被拆遷人購買地方政府債券,這樣可以讓原土地使用人也享受到土地未來價值增長的收益,使拆遷工作易于進(jìn)行?！额A(yù)算法》規(guī)定只有國務(wù)院才可決定發(fā)行地方政府債券。

　　4、信托融資計劃。由土地一級開發(fā)主體作為融資人,信托公司作為受托人,發(fā)行受托計劃,向委托人取得信托資金后,購買融資人的優(yōu)先收益權(quán),信托計劃期滿時,融資人按照協(xié)議規(guī)定溢價購回有限收益權(quán)。如，重慶市的信托貸款。但是信托貸款仍然是以地方政府的財政擔(dān)保發(fā)行的，仍然離不開政府的財力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款。

　　5、BT或BOT模式融資。采用BT或BOT模式開發(fā)，所需要的資金全部由獲得特許專營的企業(yè)通過融資、貸款解決。政府不提供擔(dān)保資金，但可適當(dāng)貸款或參股，共同投資。該模式的優(yōu)點在于政府能夠借助于一些資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)（或機構(gòu)）來完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。例如，中國鐵建十六局集團投資12億元建設(shè)南昌市國體中心及西客站路網(wǎng)BT項目。

　　6、賦予原土地使用者“期權(quán)”。由于土地一級開發(fā)資金主要用于征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等,其中征地拆遷費用占總資金量的一半以上，如果通過與原土地使用者簽訂協(xié)議,賦予其一定的“期權(quán)”，就可以降低前期開發(fā)資金的總需求量。并且因為賦予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(quán)(期權(quán))，在最大限度上保障了原土地使用者的權(quán)益,會更有利于推動拆遷工作的順利進(jìn)行。

　　在融資擔(dān)保方面，由于土地儲備機構(gòu)可以獲得一級開發(fā)階段的土地使用證———土地儲備證，故可采取土地抵押融資。此外，還可以不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保融資。參考《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(國發(fā)(2000)33號)“擴大以基礎(chǔ)設(shè)施項目收費權(quán)或收益權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍”的規(guī)定。在土地一級開發(fā)的融資擔(dān)保方面，可以試行將土地儲備收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保融資或通過固定土地一級開發(fā)收款賬戶的方式，將收款賬戶質(zhì)押擔(dān)保融資?！?/span>