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簡論法治實(shí)施體系強(qiáng)化的路徑

2018年第02期    作者:關(guān)保英    閱讀 10,381 次

[內(nèi)容提要] 法律的生命力在于實(shí)施，法治實(shí)施體系作為法治體系的有機(jī)構(gòu)成，在法治體系中起著支撐作用。在新的歷史條件下，強(qiáng)化法治實(shí)施體系應(yīng)當(dāng)以通過法律規(guī)范合理構(gòu)建法治實(shí)施體系，將法治思維運(yùn)用在法治實(shí)施中，提高法治實(shí)施體系的社會(huì)開放性程度以及將法治實(shí)施體系提升至法實(shí)現(xiàn)的層面等方面為基本路徑。
[關(guān)鍵詞] 法治、實(shí)施體系、法的實(shí)現(xiàn)
中共十九大報(bào)告提出了在新的歷史條件下強(qiáng)化法治實(shí)施的問題，其實(shí)，在中共十八屆四中全會(huì)上，關(guān)于我國依法治國的頂層設(shè)計(jì)中就將法治實(shí)施體系作為法治體系的有機(jī)構(gòu)成 ，并強(qiáng)調(diào)了法律的生命力在于實(shí)施。那么在新的歷史條件下，如何強(qiáng)化法治實(shí)施？本文試從下列方面展開討論。
法治實(shí)施體系的合理構(gòu)建
法治實(shí)施是法治體系的有機(jī)構(gòu)成，它與法律的規(guī)范體系、法治保障體系、法治監(jiān)督體系等共同構(gòu)成了我國法治體系的內(nèi)容。而法治實(shí)施體系雖然是法治體系的構(gòu)成部分，但它很好地支撐了法治體系，是法治體系中的支系統(tǒng)。換言之，法治實(shí)施體系也是一個(gè)體系和結(jié)構(gòu)，是一個(gè)完整的系統(tǒng)。法治實(shí)施體系要予以強(qiáng)化，其中的首要問題就是將法治實(shí)施體系予以合理構(gòu)建。法律的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，與它相聯(lián)系的有諸多機(jī)制，如法治實(shí)施的主體、法治實(shí)施的程序、法治實(shí)施中的社會(huì)參與、法治實(shí)施的技術(shù)、法治實(shí)施的效力等等。這些復(fù)雜的、支持法治實(shí)施的內(nèi)容或者環(huán)節(jié)都是法治實(shí)施體系的構(gòu)成部分。
目前我們僅從大的概念上和理念上強(qiáng)調(diào)了法治實(shí)施的價(jià)值、法治實(shí)施的重要性。而在筆者看來，法治實(shí)施必須首先構(gòu)造法治實(shí)施的合理體系。例如，在我國，法律人共同體就被認(rèn)為是法治實(shí)施的關(guān)鍵，而法律人共同體包括若干實(shí)施和執(zhí)行法律的主體，他們在法治的實(shí)施中扮演什么樣的角色、享有什么樣的權(quán)利、履行什么樣的義務(wù)、承擔(dān)什么樣的責(zé)任等，都需要予以嚴(yán)格規(guī)定，都需要從理論上予以澄清，從而構(gòu)建相應(yīng)的制度。而其他社會(huì)主體，必須善于運(yùn)用法律、遵守法律和信仰法律，他們同樣在法治實(shí)施中承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。不同的社會(huì)主體在法治實(shí)施中起著不同的作用，而他們作用的發(fā)揮本身就是法治范疇的問題，所以在法治實(shí)施體系的合理構(gòu)建中這個(gè)環(huán)節(jié)是不可缺少的。
此外，法治的實(shí)施存在于一定的運(yùn)作機(jī)制之下，有關(guān)的實(shí)施制度、實(shí)施過程中的程序規(guī)則等具體內(nèi)容都需要合理處理。我國有關(guān)法的規(guī)范體系是有相應(yīng)地規(guī)則規(guī)范的，如《立法法》就很好地規(guī)范了作為典則體系的法的規(guī)范方面 。與之相比，我國對法的實(shí)施體系則很少有嚴(yán)格的典則予以調(diào)整。僅在一些地方制定了有關(guān)法律執(zhí)行的地方性法規(guī)或行政規(guī)章，而中央層面上關(guān)于法律執(zhí)行的規(guī)范并不多見?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過法律手段合理構(gòu)建法治實(shí)施體系。
法治實(shí)施中法治思維的運(yùn)用
法治實(shí)施問題在法治體系中處于核心地位，正因?yàn)槿绱?，人們?qiáng)調(diào)法治實(shí)施是法的生命力。而法的實(shí)施涉及到相關(guān)法律主體將法律的規(guī)定與法現(xiàn)實(shí)予以結(jié)合的狀態(tài)。即是說，法律的實(shí)施者一頭挑著法律規(guī)范，另一頭則挑著法律案件，如何使法律主體所挑的扁擔(dān)達(dá)到平衡就是問題的本質(zhì)之所在。法律規(guī)范制定以后它就隱藏著一定的時(shí)代滯后性，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展是不以法律的固有規(guī)定為轉(zhuǎn)移的，當(dāng)立法者在制定法律規(guī)范時(shí)，他所依據(jù)的是前一時(shí)期的社會(huì)狀況，這就使得法律規(guī)范的規(guī)定和其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系總存在著這樣或那樣的反差。深而論之，法律主體嚴(yán)格地按照法律規(guī)范的規(guī)定調(diào)控社會(huì)關(guān)系，其所取得的社會(huì)效果并不必然是最好的，其所創(chuàng)造的利益并不必然是最大化的。正是基于這個(gè)狀況，人們提出了法治思維的概念。當(dāng)然，法治思維還包含著其他的深層含義，但讓執(zhí)法者對法的精神有所認(rèn)知，對案件的本質(zhì)有所認(rèn)知，并將滯后的法律與當(dāng)下的案件事實(shí)有效結(jié)合就成了法治思維的核心內(nèi)容。
梅因在《古代法》一書中就提出了“習(xí)慣”“衡平” 等法律擬制的手段，使法律擬制能夠在法律調(diào)整的過程中體現(xiàn)效益的最大化、利益格局的最大化。從本質(zhì)上的說，法的有效實(shí)施是法治能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，若將法律和社會(huì)事態(tài)生搬硬套地予以結(jié)合就有可能使法律實(shí)施本身起到負(fù)面效應(yīng)，而不是正當(dāng)?shù)姆ǖ膶?shí)施。所以，法治實(shí)施體系的構(gòu)造必須合理運(yùn)用法治思維，必須將法治思維作為法治實(shí)施體系的有效保障手段。我國在依法治國的頂層設(shè)計(jì)中也強(qiáng)調(diào)了法治思維的重要作用，指出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級干部尤要以身作則、以上率下?！?法治思維雖然很難做出概念上的界定，但在筆者看來，法治思維區(qū)別于經(jīng)濟(jì)思維、區(qū)別于政治思維、區(qū)別于文化思維、區(qū)別于政績思維等。
法治實(shí)施體系的社會(huì)開放
如果說法的規(guī)范體系是相對封閉的話，那么法治的實(shí)施體系則應(yīng)當(dāng)是開放的，它是一個(gè)對社會(huì)開放的系統(tǒng)，在這個(gè)問題上我們必須予以強(qiáng)調(diào)。因?yàn)樵谖覈鴤鹘y(tǒng)的法律認(rèn)知中將法治及其系統(tǒng)封閉在特定的范圍之內(nèi)。如人們認(rèn)為法的制定是立法者的事情、法的實(shí)施是執(zhí)法者的事情，而其他的社會(huì)主體在法的制定和法的實(shí)施中則是相對消極和被動(dòng)的。傳統(tǒng)的法理學(xué)常常將法的理論和國家理論予以等同，將法的理論和國家理論視為同一范疇的東西。我國最早的法理學(xué)教科書就叫《國家與法的理論》，這充分表明在傳統(tǒng)理念中法是相對封閉的，它封閉于國家政權(quán)之中、國家機(jī)器之中。甚至在凱爾森的理論中法與國家也是一體化的：“當(dāng)我們從純粹法學(xué)觀點(diǎn)出發(fā)來研究國家時(shí)，情況就顯得比較簡單了。那時(shí)國家只是作為一個(gè)法律現(xiàn)象，作為一個(gè)法人即一個(gè)社團(tuán)來加以考慮?！?而新的歷史條件下，將依法治國做了非常廣義的界定，如依法治國是法治國家、法治政府和法治社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)一。換句話講，法治既貫穿于國家治理之中，也貫穿于政府治理之中，同時(shí)也貫穿于社會(huì)治理之中。一定意義上講，法治社會(huì)概念的提出已經(jīng)升華了法治實(shí)施的概念，已經(jīng)將法治實(shí)施由傳統(tǒng)視野下的封閉性變成了當(dāng)下的開放性。
所謂法治實(shí)施的開放性是指法治的實(shí)施必須有廣泛的社會(huì)參與。我國近年來在法的制定中社會(huì)參與的程度日益升華，與之相比法的實(shí)施中的社會(huì)參與則不那么明顯。以行政執(zhí)法為例，目前的行政執(zhí)法基本都是由行政主體和行政相對人雙方完成的，在執(zhí)法過程中其他社會(huì)主體尚沒有介入的機(jī)會(huì)。法治實(shí)施體系要予以強(qiáng)化就必須使法治成為一個(gè)對社會(huì)高度開放的系統(tǒng)，十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了協(xié)商治理的重要性，指出：“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。” 這實(shí)質(zhì)上是對法治實(shí)施開放性的認(rèn)可。在今后的法治實(shí)施中法治國家、法治政府和法治社會(huì)的關(guān)系如何處理就顯得十分重要。毫無疑問，我們的最高目標(biāo)是要建成法治國家，在建成法治國家的過程中，法治政府是一個(gè)極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而落腳點(diǎn)還應(yīng)在法治社會(huì)的層面。只有法治國家、法治政府、法治社會(huì)融為一體才是這種開放性的最好證明。
法治實(shí)施體系應(yīng)提升至
法實(shí)現(xiàn)層面
盧梭曾經(jīng)指出，無論法律刻在石柱上還是刻在銅表上，都不如刻在人民心里來得可靠，來得實(shí)惠。這是對法治精神的高度概括，即是說，法的最終價(jià)值必須回歸到公共意志之中去，必須回歸到社會(huì)意志中去，必須回歸到人民的意志中去等。那么，如何看待法的實(shí)施的概念？在筆者看來，法的實(shí)施的概念并不必然體現(xiàn)公共意志的意涵。因?yàn)榉ǖ膶?shí)施是相關(guān)的法律主體將法律規(guī)范與案件事實(shí)予以結(jié)合的狀態(tài)，在通常狀態(tài)下，案件事實(shí)與法律規(guī)范的結(jié)合一旦完成，法律也就得到了實(shí)施。有學(xué)者對法律的實(shí)施作過這樣的界定：“法的實(shí)施要求國家機(jī)關(guān)和公職人員嚴(yán)格執(zhí)法和司法，也要求一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人都必須守法?！?而法的實(shí)現(xiàn)則要比法的實(shí)施復(fù)雜得多，法的實(shí)現(xiàn)不僅僅包括行為的完成和案件事實(shí)的處置，更重要的是它涉及社會(huì)的認(rèn)同。筆者就曾指出：“行政法的實(shí)現(xiàn)是指行政法在其對社會(huì)事實(shí)規(guī)制中其規(guī)則和價(jià)值都已經(jīng)社會(huì)化的過程，而這種社會(huì)化不單單體現(xiàn)于社會(huì)控制之中，最為重要的體現(xiàn)于社會(huì)心理機(jī)制的認(rèn)同、接受和信奉之中?！?由此可見，法的實(shí)現(xiàn)是法治實(shí)施最高的狀態(tài)。
就依法治國而論，我們所企求是的法的實(shí)現(xiàn)而不僅僅是法的實(shí)施。我們注意到，我國在法治實(shí)施體系的構(gòu)造中尚未引入法的實(shí)現(xiàn)的概念，似乎也沒有用法的實(shí)現(xiàn)的相關(guān)機(jī)制對法的實(shí)施進(jìn)行構(gòu)造。十九大報(bào)告認(rèn)為，我國在新的歷史條件下社會(huì)矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化，認(rèn)為新的歷史條件下的社會(huì)矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個(gè)判斷表明，在新的歷史條件下，法治工作中的核心和重點(diǎn)是解決法治發(fā)展中的不平衡和不充分問題，從而讓人民從中得到紅利和福利。這實(shí)質(zhì)和法的實(shí)現(xiàn)有著密切的聯(lián)系，非常好地闡釋了法的實(shí)現(xiàn)與法治實(shí)施新的時(shí)代精神的契合。
關(guān)保英
上海政法學(xué)院教授（二級）、博士研究生導(dǎo)師、副校長，教育部教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，上海市法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)委員，中國行政執(zhí)法研究會(huì)副會(huì)長，中國行政法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任，上海市人民調(diào)解法治研究會(huì)會(huì)長。