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2021年12月31日，最高人民法院民四庭印發(fā)的《全國法院涉外商事海事審判工作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（以下簡稱《2021年涉外商事海事審判紀(jì)要》）第89條對(duì)此問題進(jìn)行了回應(yīng)，具體內(nèi)容如下：
【海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書的不可訴性】根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》第八十五條第二款“海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到海上交通事故調(diào)查報(bào)告之日起十五個(gè)工作日內(nèi)作出事故責(zé)任認(rèn)定書，作為處理海上交通事故的證據(jù)”的規(guī)定，海上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于行政行為，海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書不宜納入行政訴訟受案范圍。海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書可以作為船舶碰撞糾紛等海事案件的證據(jù)，人民法院通過舉證、質(zhì)證程序?qū)υ撠?zé)任認(rèn)定書的證明力進(jìn)行認(rèn)定。
此紀(jì)要公布后，有觀點(diǎn)認(rèn)為，海事事故調(diào)查與責(zé)任認(rèn)定行為是否具有行政可訴性問題已有定論，海事事故調(diào)查報(bào)告與事故責(zé)任認(rèn)定書不屬于行政訴訟受案范圍。
為理解89條之適用，我們撰寫本文。
一、問題的由來
最高院民四庭在2019年5月20日項(xiàng)交通運(yùn)輸部海事局進(jìn)行復(fù)函（https://mp.weixin.qq.com/s/mXP7x4GYU_C7bEi6_FVLaA），明確“依據(jù)行政訴訟法及司法解釋有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)過程中作出實(shí)際影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為，均屬于行政訴訟受案范圍，法律另有規(guī)定除外。目前我國交通事故責(zé)任認(rèn)定書不僅對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)且對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行了分配，實(shí)際影響了行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，在民事訴訟中作為處理交通事故案件的證據(jù)，并不能成為阻礙行政相對(duì)人向人民法院提起行政訴訟的理由。公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書之所以不可訴，是因?yàn)椤兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l作出了特別規(guī)定予以排除。將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書排除行政訴訟受案范圍沒有法律依據(jù)?！蔽覀冏⒁獾健吨腥A人民共和國海上交通安全法》在上述復(fù)函日期后的2021年4月29日修訂，2021年9月1日開始實(shí)施，上述提及的八十五條第二款即在本次修訂中加入，因此，民四庭之前的復(fù)函，因?yàn)橛辛恕吨腥A人民共和國海上交通安全法》的明確規(guī)定，民四庭認(rèn)為調(diào)查報(bào)告和責(zé)任認(rèn)定書不可訴有了明確的法律依據(jù)。
二、本文嘗試探討和分析的若干具體問題
（一）就海上交通事故與船舶污染事故出具的共同事故調(diào)查報(bào)告是否不具有行政可訴性？
根據(jù)《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》第十一條規(guī)定，船舶因發(fā)生海上交通事故造成海洋環(huán)境污染的，海事局對(duì)船舶污染事故的調(diào)查與船舶交通事故的調(diào)查同時(shí)進(jìn)行，并且，實(shí)踐中往往對(duì)海上交通事故與船舶污染事故調(diào)查結(jié)果進(jìn)行合并，出具一份事故調(diào)查報(bào)告作為兩項(xiàng)調(diào)查的共同報(bào)告。此類共同報(bào)告同時(shí)包含海上交通事故與船舶污染事故的責(zé)任認(rèn)定，并不僅是《2021年涉外商事海事審判紀(jì)要》第89條所規(guī)定的海上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為，此時(shí)，此條規(guī)定能否作為認(rèn)定該共同事故責(zé)任認(rèn)定行為行政可訴性的法律依據(jù)？
值得注意的是，《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》第二十一條：“船舶污染事故當(dāng)事人對(duì)事故認(rèn)定不服的，可以在收到《船舶污染事故認(rèn)定書》之日起15日內(nèi)，向船舶污染事故調(diào)查處理機(jī)構(gòu)或者其上級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)一次重新認(rèn)定。”該條規(guī)定表明，當(dāng)事人有權(quán)對(duì)船舶污染事故責(zé)任認(rèn)定行為申請(qǐng)重新作出。根據(jù)《2021年涉外商事海事審判紀(jì)要》的意見，海上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于行政行為，行政相對(duì)人即事故當(dāng)事人無法對(duì)該行為申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，更不可能申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重新作出。實(shí)際上，《海上交通安全法》也確未規(guī)定行政當(dāng)事人可以申請(qǐng)重新認(rèn)定?？梢姡煞ㄒ?guī)對(duì)海上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為與船舶污染事故責(zé)任認(rèn)定行為的認(rèn)定似乎并不相同，那么，《2021年涉外商事海事審判紀(jì)要》第89條能否適用于包含船舶污染事故責(zé)任認(rèn)定的共同事故調(diào)查報(bào)告，還需進(jìn)一步探討。
（二）包含對(duì)事故責(zé)任人明確處理建議的事故調(diào)查報(bào)告實(shí)質(zhì)上已經(jīng)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。
支持海事事故調(diào)查報(bào)告或責(zé)任認(rèn)定書不屬于行政訴訟受案范圍的主要理由是海事事故調(diào)查與責(zé)任認(rèn)定行為不是法律責(zé)任分配的認(rèn)定，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并不直接產(chǎn)生實(shí)際影響，故不具有行政可訴性。多數(shù)海事事故調(diào)查報(bào)告主要包括事故基本情況、事故原因、事故責(zé)任認(rèn)定和安全管理建議，如前述觀點(diǎn)所言，該事故責(zé)任認(rèn)定通常僅對(duì)涉事船舶的主次責(zé)任進(jìn)行劃分，并不涉及任何處置相關(guān)責(zé)任人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。但是，部分特別重大海事事故的調(diào)查報(bào)告還會(huì)出具對(duì)事故責(zé)任人的處理建議，部分處理建議中，交通運(yùn)輸部或交通運(yùn)輸部海事局成立的調(diào)查組直接認(rèn)定責(zé)任方違反具體的法律規(guī)定，建議下屬海事局作出具體處理決定，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)處置作出了非常明確具體的建議。以《青島“4·27”船舶污染事故調(diào)查報(bào)告》（https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=93D989DA-CA4B-4BBC-919A-8857DE4505DF）為例，交通運(yùn)輸部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及山東人民政府成立調(diào)查組出具調(diào)查報(bào)告，報(bào)告中明確建議由行政層級(jí)較低的青島海事局按照相關(guān)規(guī)定做出行政處罰。
下屬海事局并沒有對(duì)特別重大海事事故的組織調(diào)查權(quán)，盡管調(diào)查報(bào)告中的措辭是“建議”，但下屬海事局會(huì)接受上級(jí)機(jī)關(guān)組織調(diào)查組報(bào)告之明確處理建議是大概率事件，調(diào)查報(bào)告實(shí)質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。
（三）行政訴訟審判實(shí)踐在其他事故調(diào)查領(lǐng)域的案件中的意見或許可以作為前述問題的參考。
1、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，人民政府負(fù)責(zé)成立調(diào)查組對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查，出具事故調(diào)查報(bào)告，并對(duì)報(bào)告作出批復(fù)，當(dāng)事人就調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)提起的行政訴訟同樣面臨報(bào)告批復(fù)對(duì)行政相對(duì)人不具有法律效力、并非最終行政行為、僅為事故處理的證據(jù)等抗辯。
2、最高人民法院在（2018）最高法行再127號(hào)案認(rèn)為：縣級(jí)人民政府對(duì)一般事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)，雖從形式上看是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作，但其認(rèn)定了事故責(zé)任，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故根據(jù)上述規(guī)定所作批復(fù)具有可訴性……62號(hào)批復(fù)構(gòu)成針對(duì)特定主體就特定事項(xiàng)作出的行政處理決定，已對(duì)再審申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響，該批復(fù)構(gòu)成可訴的行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
3、最高人民法院在（2018）最高法行申2613號(hào)案中明確提出：要防止“一刀切”，不宜泛化認(rèn)定相關(guān)實(shí)際影響而將批復(fù)一律納入行政訴訟的受案范圍，亦不可片面限縮援引司法解釋上述規(guī)定而將批復(fù)一律拒之門外。要結(jié)合案件的具體情況，看是否對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生重要影響和侵害，是否存在明確設(shè)定或者改變其權(quán)利義務(wù)的情形，是否確有必要對(duì)在此環(huán)節(jié)所作的行政行為的實(shí)體、程序合法性單獨(dú)進(jìn)行審查判斷，從而對(duì)不同表現(xiàn)情形的批復(fù)之可訴性作出科學(xué)合理的界定。
可見，行政訴訟司法實(shí)踐中，針對(duì)事故調(diào)查報(bào)告具有不同情形，行政可訴性的認(rèn)定并不以特定文件形式而一刀切認(rèn)為所有事故調(diào)查報(bào)告均不具有行政可訴性，關(guān)閉權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際影響的當(dāng)事人通過法定程序維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益的大門。
總結(jié)
1、理解：按照紀(jì)要現(xiàn)在的內(nèi)容，不可訴為常態(tài)，可訴為例外。紀(jì)要明確表示在適用中存在的問題需及時(shí)層報(bào)最高人民法院民四庭，后續(xù)紀(jì)要存在被再次調(diào)整的可能性。
2、觀點(diǎn)：海上交通事故與道路交通事故相比，復(fù)雜程度更高，涉及利益方更多，在事故調(diào)查報(bào)告及責(zé)任認(rèn)定書的可訴性問題上，與類比適用道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書的處理方式相比，我們認(rèn)為，類比適用《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的處理方式，會(huì)符合實(shí)際情況。
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