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解讀《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》

2013年第03期    作者:馬永健    閱讀 10,882 次

    《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（下稱(chēng)《新細(xì)則》）與上海市人民政府令第111號(hào)發(fā)布的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（下稱(chēng)《老細(xì)則》）相比，《新細(xì)則》吸納了上海市近年動(dòng)拆遷過(guò)程中的一些成功經(jīng)驗(yàn)，有顯著亮色。本文從新老細(xì)則對(duì)比角度，對(duì)《新細(xì)則》作一解讀。

　　

       結(jié)果公開(kāi)作為原則確立,陽(yáng)光動(dòng)遷時(shí)代正式開(kāi)啟

　　《老細(xì)則》確立的原則是城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡；《新細(xì)則》確立的是房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、公平補(bǔ)償、結(jié)果公開(kāi)的原則?！独霞?xì)則》側(cè)重于城市的建設(shè)與發(fā)展， 《新細(xì)則》更加關(guān)注民生意愿，強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)，從某種角度來(lái)說(shuō)是從速度、效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向公平、正義優(yōu)先。

　　《新細(xì)則》還把結(jié)果公開(kāi)確立為原則，規(guī)定了房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶(hù)補(bǔ)償結(jié)果在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人、公有房屋承租人公布。這對(duì)保證房屋征收過(guò)程中真正做到公平、公正、公開(kāi)具有非常重要的意義。

　　反觀以前的動(dòng)遷政策，從“數(shù)人頭”到“數(shù)磚頭”，再到“數(shù)磚頭加數(shù)人頭”，再發(fā)展到“加澆頭”，甚至“上榔頭”，動(dòng)遷越來(lái)越難，根本問(wèn)題一是動(dòng)遷安置補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)因與市場(chǎng)有一定差距而普遍不被接受，二是結(jié)果不公開(kāi)導(dǎo)致不公平。動(dòng)遷公司為了把地拆平和讓被拆遷人搬走，打各種擦邊球，利用的就是結(jié)果不公開(kāi)，先讓被拆遷居民走了再說(shuō)，不能堅(jiān)守前后一致的承諾。這樣做的后果是讓老百姓感到老實(shí)人吃虧，因此，在之后的動(dòng)遷中被拆遷居民就不愿早簽約，也用盡一切辦法和動(dòng)遷公司斗智斗勇，導(dǎo)致動(dòng)遷越來(lái)越難，動(dòng)遷矛盾越積越多?！缎录?xì)則》確立結(jié)果公開(kāi)為原則，無(wú)疑可以起到正本清源的作用，如果能堅(jiān)守這一原則，那就意味著陽(yáng)光動(dòng)遷時(shí)代真正開(kāi)始。如果想從根本上解決征收矛盾，合理的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合“陽(yáng)光動(dòng)遷”是唯一出路。

　　

       建設(shè)單位退出歷史舞臺(tái),政府機(jī)構(gòu)重新披掛上陣

　　《老細(xì)則》規(guī)定取得房屋拆遷許可證的單位是拆遷人，《新細(xì)則》規(guī)定區(qū)（縣）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，區(qū)（縣）房屋行政管理部門(mén)為本行政區(qū)域的房屋征收部門(mén)，把征收作為一種具體行政行為，無(wú)論從拆遷經(jīng)歷的風(fēng)風(fēng)雨雨角度，還是從老百姓權(quán)益維護(hù)角度或是從規(guī)范房屋征收行為角度，都不失為政府敢于擔(dān)當(dāng)，為百姓做的最大的一件實(shí)事、好事。

　　上海最早的動(dòng)遷是由政府組織實(shí)施的。后來(lái)，為了避免直接和老百姓發(fā)生利益沖突，政府就后退一步，由建設(shè)單位、拆遷實(shí)施單位組織實(shí)施動(dòng)拆遷。為了降低動(dòng)遷成本以及盡早拿地，操作不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不一致，引發(fā)了大量動(dòng)遷矛盾，在得不到有效解決的情況下，很多被拆遷人走上了信訪道路。信訪矛盾增多了，政府部門(mén)不堪重負(fù)，感到還是把動(dòng)遷這一涉及民生重大利益的行為收回來(lái)，于是，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，上海在醞釀了十個(gè)多月后，出臺(tái)了《新細(xì)則》。

　　

       動(dòng)遷公司退出歷史舞臺(tái),房屋征收事務(wù)所新亮相

　　《老細(xì)則》規(guī)定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托取得房屋拆遷資格證書(shū)的單位實(shí)施拆遷?！缎录?xì)則》規(guī)定，房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收事務(wù)所承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。也就是說(shuō)，原先的動(dòng)遷公司原有的動(dòng)遷基地拆遷完成后，就退出歷史舞臺(tái)。如果繼續(xù)從事房屋征收的業(yè)務(wù)，需經(jīng)改制程序，轉(zhuǎn)制為房屋征收事務(wù)所。建議上?？梢栽谥耙呀?jīng)對(duì)動(dòng)遷公司進(jìn)行治理整頓的基礎(chǔ)上，再次進(jìn)行整頓，將工作基礎(chǔ)雄厚、人員培訓(xùn)到位、信譽(yù)好、守法經(jīng)營(yíng)的動(dòng)遷公司轉(zhuǎn)制為房屋征收事務(wù)所，避免魚(yú)龍混雜，造成征收政策執(zhí)行不力或走樣。

　　

       征收決定依照程序作出,規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目征收范圍

　　《老細(xì)則》規(guī)定，建設(shè)單位提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、本市銀行出具的補(bǔ)償安置資金專(zhuān)用存款賬戶(hù)的存款證明、產(chǎn)權(quán)清晰、無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)的安置用房證明即可申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證。也就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)商具備前述條件即可啟動(dòng)動(dòng)遷項(xiàng)目，從城市建設(shè)角度看，這樣做無(wú)疑能有助于快速啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目。但是，部分開(kāi)發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，在尚不真正符合前述條件時(shí)，“創(chuàng)造”條件也要上項(xiàng)目，往往在開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)生這樣或那樣的問(wèn)題，也就容易引發(fā)這樣或那樣的動(dòng)遷矛盾。

　　《新細(xì)則》規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入?yún)^(qū) （縣）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。這種嚴(yán)格規(guī)定無(wú)疑對(duì)從源頭上避免立項(xiàng)和確定征收范圍的隨意性起到制約作用?！缎录?xì)則》實(shí)施意味著憑拆遷許可證實(shí)施拆遷的動(dòng)遷時(shí)代終結(jié)。

　　

       違反規(guī)定的遷戶(hù)、分戶(hù)行為不增加補(bǔ)償費(fèi)用

　　《新細(xì)則》保留了《老細(xì)則》關(guān)于“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋及其附屬物和改變房屋、土地用途等行為”的規(guī)定，但將“建立新的房屋租賃關(guān)系、分列房屋租賃戶(hù)名”從不得實(shí)施的行為中劃出，列入到 “不增加補(bǔ)償費(fèi)用”的項(xiàng)目中，還新增了“房屋轉(zhuǎn)讓、析產(chǎn)、分割、贈(zèng)與，新增、變更工商營(yíng)業(yè)登記，遷入戶(hù)口或者分戶(hù)”等不增加補(bǔ)償費(fèi)用的項(xiàng)目。這樣的規(guī)定避免了對(duì)房屋轉(zhuǎn)讓、析產(chǎn)、工商登記、遷戶(hù)等行為的不當(dāng)限制，也就是沒(méi)有用越界的規(guī)定限制相關(guān)權(quán)利之行使，但是又規(guī)定“實(shí)施了違反規(guī)定”的行為不增加補(bǔ)償費(fèi)用，從立法上堵住了原先動(dòng)拆遷中打擦邊球的種種漏洞，也為公平補(bǔ)償立了規(guī)矩。

　　確立舊城區(qū)改建實(shí)行征詢(xún)制度和附生效條件簽約制度

　　《新細(xì)則》把上海市近幾年探索的舊改征詢(xún)制度和附生效條件簽約制度正式入法，相對(duì)于《老細(xì)則》來(lái)說(shuō)，這是一種制度創(chuàng)新。《新細(xì)則》規(guī)定90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建；簽約期限內(nèi)達(dá)到規(guī)定簽約比例（不得低于80%）的，補(bǔ)償協(xié)議生效；在簽約期限內(nèi)未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，征收決定終止執(zhí)行?！缎录?xì)則》還規(guī)定涉及被征收人、公有房屋承租人50戶(hù)以上的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)（縣）人民政府常務(wù)會(huì)議討論決定。這樣的規(guī)定避免舊城區(qū)居民“被拆遷”，也可以盡最大限度制止部分人打著舊改的旗號(hào)實(shí)施商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)。

　　

　　確立舊城區(qū)改建原地或就近安置原則，回搬矛盾有望緩解

　　《老細(xì)則》未就舊城區(qū)改建確立就近安置的補(bǔ)償原則，《新細(xì)則》規(guī)定因舊城區(qū)改建征收居住房屋的，作出房屋征收決定的區(qū) （縣）人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房源，并按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)結(jié)清差價(jià)。就近地段的范圍，具體由房屋征收部門(mén)與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)過(guò)程中確定。

　　《老細(xì)則》異地安置將被拆遷房屋用評(píng)估價(jià)算出價(jià)值，也將安置房屋按照評(píng)估價(jià)計(jì)算出價(jià)值，兩邊算出來(lái)價(jià)值相當(dāng)或是稍有超出，面積明顯增加，就認(rèn)為是未損害被拆遷居民的實(shí)體權(quán)益。但是，老百姓除了對(duì)評(píng)估價(jià)明顯不滿外，更大的不滿是被迫遷離原先世代生活的區(qū)域，搬到距離市中心比較遠(yuǎn)的地方。盡管有的安置房配套設(shè)施不錯(cuò)，但是畢竟距離遠(yuǎn)，給工作、生活造成不便，還會(huì)影響到就醫(yī)、購(gòu)物以及子女上學(xué)等問(wèn)題，何況市中心房?jī)r(jià)升值幅度和潛力都遠(yuǎn)大于安置房，因此，老百姓對(duì)異地尤其是遠(yuǎn)郊安置非常不滿，由此引發(fā)的動(dòng)遷矛盾也就非常突出?！缎录?xì)則》關(guān)于原地或就近安置的規(guī)定，與國(guó)務(wù)院的規(guī)定一致，舊改居民的最大呼聲和愿望得以實(shí)現(xiàn)，有望從根本上解決舊改中矛盾最集中、最突出的回搬問(wèn)題。

　　

       征收補(bǔ)償按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯提高

　　《新細(xì)則》規(guī)定征收居住房屋，按照被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格補(bǔ)償，還規(guī)定了不超過(guò)30%的價(jià)格補(bǔ)貼。如屬于舊式里弄房屋、簡(jiǎn)屋以及其他非成套獨(dú)用居住房屋的，按照每證不超過(guò)15平方米增加套型面積補(bǔ)貼。與《老細(xì)則》相比，《新細(xì)則》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯提高。以前為了壓縮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，因此在動(dòng)遷政策適用和動(dòng)遷方案制訂時(shí)，扣得太緊。當(dāng)居民不愿走、動(dòng)遷不下去時(shí)，為了讓居民走就一點(diǎn)點(diǎn)放寬標(biāo)準(zhǔn)，原先前后一致的承諾不斷被突破，成了典型的“冰淇淋蛋筒型”，下小上大，早走的干癟，晚走的豐富且有“奶油滋潤(rùn)”?！缎录?xì)則》明顯體現(xiàn)出對(duì)之前動(dòng)遷模式的反思，與其事后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被不斷突破，壞了規(guī)矩，冷了人心，散了銀子，還不如在開(kāi)始時(shí)就把補(bǔ)償方案做成公平合理的“圓柱形”，把該給的、該補(bǔ)的直接、主動(dòng)考慮進(jìn)去，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做成“鋼管”一根，真正做到前后一致，徹底避免以往動(dòng)遷遭遇的瓶頸問(wèn)題。

　　

　　征收補(bǔ)償方案要經(jīng)論證，舊改項(xiàng)目律師作為公眾代表參加聽(tīng)證會(huì)首次入法

　　《老細(xì)則》未設(shè)定動(dòng)遷安置補(bǔ)償方案要經(jīng)論證的程序，《新細(xì)則》規(guī)定區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并在房屋征收范圍內(nèi)予以公布，征求被征收人、公有房屋承租人意見(jiàn)，這樣就避免了征收補(bǔ)償方案閉門(mén)造車(chē)。如果征收補(bǔ)償方案不合理就沒(méi)有征收的基礎(chǔ)，與其在實(shí)施過(guò)程中捉襟見(jiàn)肘、處處碰壁，還不如在制訂方案時(shí)就廣泛征求意見(jiàn)，彌補(bǔ)不足。

　　《新細(xì)則》還規(guī)定因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，區(qū)（縣）人民政府還應(yīng)當(dāng)組織由被征收人、公有房屋承租人和律師等公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)。這條規(guī)定體現(xiàn)了政府引入律師作為第三方介入房屋征收，利用律師的專(zhuān)業(yè)知識(shí)促進(jìn)征收補(bǔ)償方案制訂合理、程序合法的決心。

　　法律專(zhuān)業(yè)人士作為第三方介入房產(chǎn)征收，站在客觀立場(chǎng)，對(duì)補(bǔ)償方案以及相關(guān)程序和實(shí)體問(wèn)題出具獨(dú)立、不偏不倚的意見(jiàn)，可以從源頭上最大限度地預(yù)防、避免或減少社會(huì)矛盾?！缎录?xì)則》本次確立舊改項(xiàng)目組織律師作為公眾代表參加聽(tīng)證會(huì)，相比較國(guó)務(wù)院新條例而言，也是一種制度創(chuàng)新。

　　征收非居住房屋按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，停產(chǎn)停業(yè)損失有原則規(guī)定

　　《新細(xì)則》規(guī)定征收非居住房屋應(yīng)按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，明確停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的10%，如對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可依據(jù)被征收前三年的平均效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等要求房屋征收部門(mén)委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

　　按照非居住房屋市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)于被征收企業(yè)來(lái)說(shuō)是比較公平的。企業(yè)的辦公用房和廠房在建造時(shí)間、結(jié)構(gòu)、裝修、成新、設(shè)備設(shè)施上與新的房屋價(jià)值相比會(huì)有差距，但是，如果非居住房屋被征收，被征收企業(yè)想擁有同樣的土地面積，在類(lèi)似的地段建造出同樣建筑面積的非居住房屋及配套設(shè)施，加上裝修以及設(shè)備設(shè)施搬遷、更新等，其花費(fèi)都是按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算的，沒(méi)人給打折，如果在補(bǔ)償上不按照市場(chǎng)價(jià)，還算折舊，那么被征收企業(yè)是重置不起的，那就違背了國(guó)務(wù)院新條例有關(guān)保障被征收房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的規(guī)定了。

　　《新細(xì)則》采用了停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的10%的原則性規(guī)定，但是也沒(méi)有一刀切，而是給予被征收企業(yè)異議權(quán)。如果被征收企業(yè)拿出確鑿的證據(jù)，經(jīng)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確認(rèn)停產(chǎn)停業(yè)損失高于房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的10%的規(guī)定的，還是可以要求按實(shí)際損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/span>

　　

       救濟(jì)途徑迥異，行政強(qiáng)遷不再，司法強(qiáng)制執(zhí)行登場(chǎng)

　　《新細(xì)則》和《老細(xì)則》因制度設(shè)計(jì)不一樣，因此救濟(jì)途徑也就不一樣。《老細(xì)則》規(guī)定拆遷人與被拆遷人或者房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由被拆除房屋所在地的區(qū)、縣房地局裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的可以提出復(fù)議或提起訴訟。如在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未完成搬遷的，經(jīng)區(qū)、縣房地局申請(qǐng)，由區(qū)、縣人民政府責(zé)成區(qū)、縣房地局和公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行；或者由區(qū)、縣房地局依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　因《新細(xì)則》確立的是房屋征收制度，征收是具體行政行為，因此，《新細(xì)則》規(guī)定被征收人、公有房屋承租人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。這也就意味著，今后區(qū)（縣）人民政府可能因房屋征收問(wèn)題經(jīng)常出現(xiàn)在被告席上。被征收人、公有房屋承租人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的區(qū)（縣）人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以前頗有爭(zhēng)議的行政強(qiáng)遷不復(fù)存在。

　　

       暴力搬遷和暴力阻礙征收，各擔(dān)其責(zé)

　　《老細(xì)則》沒(méi)有就拆遷人實(shí)施暴力強(qiáng)遷規(guī)定處罰措施，也未對(duì)以暴力拒遷的被拆遷人規(guī)定制裁措施。

　　《新細(xì)則》則有明確規(guī)定，采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

　　采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

從處罰分明，各擔(dān)其責(zé)角度，《新細(xì)則》這條規(guī)定可以明顯起到規(guī)范征收行為的制約作用?！?/span>