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為深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地（以下簡稱“集土”）入市試點工作，規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓合同管理，自然資源部辦公廳、國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳近日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓合同><集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議>示范文本（試點試行）的通知》（自然資辦發(fā)[2023]9號）。目前，示范文本在入市試點地區(qū)試行。

2015年以來，上海市松江區(qū)作為全國三十三個試點地區(qū)之一，不斷實踐完善集土入市制度，且上海從2014年開始不斷加強工業(yè)用地出讓管理，已形成較為成熟的產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理模式。此次國家示范文本中可以看到上海集土入市試點和產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)管理經(jīng)驗的大量元素，我們將主要條款內(nèi)容進行對比梳理，具體見附表-集土入市示范文本與上海試點條款比對表。

我們提煉出示范文本的主要亮點并做簡要分析，以便重點掌握。有關(guān)集體經(jīng)營性建設用地入市的背景，請見我們此前文章《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市之初探》、《集體經(jīng)營性建設用地入市要點探析》。

?  亮點1：出讓合同+監(jiān)管協(xié)議

示范文本包含兩份文件，一個是出讓人與受讓人簽署的集土出讓合同，一個是出讓人、受讓人和監(jiān)管人簽署的集土出讓監(jiān)管協(xié)議。示范文本明確，出讓人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（該組織尚未設立的，由村委會代行其職能），監(jiān)管人是市（縣）人民政府，監(jiān)管協(xié)議與同一宗地相對應的出讓合同配套使用。

我們理解，集土入市合同關(guān)系和國土出讓合同關(guān)系有著很大區(qū)別（有關(guān)國有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同還是行政協(xié)議，法律界多年來爭論不休、司法實踐也因案有異）。集土出讓合同是集體土地所有權(quán)人將集體土地所有權(quán)中占有、使用、收益的權(quán)能在一定期限內(nèi)讓與給受讓人享有、在平等主體之間建立的民事合同關(guān)系，同時監(jiān)管人通過簽署監(jiān)管協(xié)議、經(jīng)出讓人和受讓人一致同意由監(jiān)管人“對出讓合同履約過程等組織實施監(jiān)管”的方式參與到集土出讓民事合同關(guān)系之中，監(jiān)管協(xié)議亦為民事合同，兩份合同均適用民法典。

?  亮點2：出讓方案

示范文本突出強調(diào)了出讓方案的重要性。集土出讓方案必須已依法報市（縣）人民政府，應符合規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，雙方依據(jù)出讓方案約定合同內(nèi)容，如果合同內(nèi)容與出讓方案不符，以出讓方案為準。

根據(jù)《土地管理法實施條例》第四十條，集土入市出讓方案由土地所有權(quán)人編制，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織形成書面意見，并報市（縣）人民政府。我們理解，為了防止集體經(jīng)濟組織的出讓方案違反規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，市（縣）人民政府對出讓方案行使監(jiān)督權(quán)而非行政許可（示范文本將符合該三項要求作為監(jiān)管協(xié)議約定的監(jiān)管人監(jiān)管事項，且最高院在（2018）最高法行申7569號中的觀點也具有參考意義）。此外，示范文本提出“合同內(nèi)容與出讓方案不符的，以出讓方案為準”，可以在一定程度上降低因出讓合同未將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同而導致合同無效的風險。

?  亮點3：土地增值收益調(diào)節(jié)金

根據(jù)示范文本約定，除了先付清土地出讓價款外，受讓人申請辦理不動產(chǎn)登記時必須已取得土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納憑證。

國家財政部、原國土資源部曾發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，但該辦法執(zhí)行期限已在2017年12月31日屆滿。在集土入市試點地區(qū)，仍按照地方有關(guān)政策執(zhí)行。土地增值收益調(diào)節(jié)金制度旨在集體經(jīng)營性建設用地有關(guān)稅收政策出臺之前，通過土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式平衡集土入市收益分配。示范文本繼續(xù)提出并沿用了土地增值收益調(diào)節(jié)金的概念，但未作進一步細化，可見集土入市仍需要一段時間的試點試行，具體收取標準和方式仍交給試點地區(qū)因地施策。

?  亮點4：入市集土用途

《土地管理法》及其實施條例均規(guī)定入市集土應符合國土空間規(guī)劃確定的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”。示范文本明確列舉了三類用途，即用于工業(yè)項目建設、用于商業(yè)項目建設、用于保障性租賃住房項目建設，同時也設置了一個留空條款，供具體用地項目當事人自行約定。過往實踐中，試點地區(qū)集土入市用途包括工業(yè)用地、商服用地（旅館用地）、商業(yè)設施用地、綠隔產(chǎn)業(yè)用地、科教用地、養(yǎng)老服務設施、保障性租賃住房等。

雖然立法意圖并未將集土入市用途局限于工業(yè)和商業(yè)，但法條中的“等”字范圍需要謹慎掌握。國家明確禁止農(nóng)村集體土地用于別墅、商業(yè)住宅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開發(fā)。此外，示范文本也明確提出，“受讓人不得在受讓宗地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產(chǎn)性設施”，“不得在受讓宗地范圍內(nèi)建造成套住宅等非商業(yè)設施”。如果是保障性租賃住房項目，出讓合同中必須明確約定保障性租賃住房建設總套數(shù)的最低數(shù)量以及套型建筑面積70平方米以下保障性租賃住房面積的最低占比。

?  亮點5：投資強度

《土地管理法實施條例》第三十九條要求在集土入市的規(guī)劃條件中明確開發(fā)建設強度。示范文本對此做出回應，將該規(guī)定納入出讓合同條款并設置了對應的違約責任。

對于工業(yè)項目建設，受讓人應承諾項目固定資產(chǎn)總投資不低于經(jīng)批準、登記備案或約定的金額，投資強度不低于每平方米約定的投資額；對于非工業(yè)項目建設，受讓人應對最低開發(fā)投資總額做出明確承諾。如果項目固定資產(chǎn)總投資、投資強度和開發(fā)投資總額未達到約定標準，示范文本給出了違約責任建議：出讓人有權(quán)要求受讓人繼續(xù)履行本合同，并可要求受讓人按照實際差額部分占約定投資總額和投資強度指標的比例，要求受讓人支付相當于同比例集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓價款的違約金。

?  亮點6：轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

示范文本參照《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)國有出讓土地及地上房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，對集土及地上項目轉(zhuǎn)讓提出了基本規(guī)則：首次轉(zhuǎn)讓的，按照合同約定進行投資開發(fā)，屬于房屋建設工程的，應完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，已形成工業(yè)用地或其他建設用地條件。此外，示范文本允許當事人自行約定全部或部分集土使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的條件（尤其是限制性條件）。

?  亮點7：土地使用權(quán)收回

示范文本在“第五章期限屆滿與使用權(quán)終止”和“第七章違約責任”分別設置了集土使用權(quán)收回條款，其目的可能是為了區(qū)分合同因法定情形而終止和因違約而導致合同解除兩種情況下的集土使用權(quán)收回安排（從合同條款設計角度，因為有些導致法定終止的情形同時也構(gòu)成違約行為（例如，違反約定用途使用土地、違反產(chǎn)業(yè)準入要求、生態(tài)環(huán)境保護要求等使用土地等），在具體撰寫條款時需要特別注意，以免因為示范文本的分章編排造成條款遺漏、重復或者前后矛盾）。

從示范文本的框架體系看，集土使用權(quán)收回安排大致可分為三類，法定收回、期限屆滿收回和違約收回。

法定收回包括“國家征收”、“為集體公共利益”、“受讓人違反約定用途”、“受讓人停止使用土地”、“受讓人違反產(chǎn)業(yè)準入要求、生態(tài)環(huán)境保護要求”等情形（具體源自《土地管理法》第四十五條、第六十六條，《土地管理法實施條例》第四十一條等有關(guān)規(guī)定）。其中，示范文本對“國家征收”和“為集體公共利益”兩種情況提出了補償機制。“國家征收”情形下，土地補償費歸出讓人所有，出讓人可與受讓人協(xié)商給與后者公平補償，受讓人建設的附著物的補償費歸受讓人所有。“為集體公共利益”（指為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設等公共利益）收回集土使用權(quán)的，出讓人根據(jù)收回時由受讓人建設的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的價值和剩余年期集土評估市場價格及經(jīng)評估認定的直接損失給予受讓人補償。

根據(jù)示范文本，在集土出讓期限屆滿未續(xù)期的情況下，集土使用權(quán)均由出讓人無償收回，但對于由受讓人建設的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的收回是否給予補償及補償標準，建議區(qū)分受讓人未提前申請續(xù)期和提前申請續(xù)期但未獲同意兩種情況分別考慮，具體由用地項目當事人自行約定。

示范文本列舉了“逾期支付出讓價款”、“受讓人因自身原因提出終止合同”、“土地閑置”、“延期開竣工”、“投資強度不達標”、“建設指標不符合約定”、“工業(yè)建設項目的”等違約情形及違約責任，對其中“受讓人因自身原因提出終止合同”和“土地閑置”兩種情形提出了土地收回建議條款。用地項目當事人可以根據(jù)當?shù)卣猩坦┑貙嶋H情況和違約情形嚴重程度，具體設置其他違約收回安排并在出讓合同中進行明確約定。

?  亮點8：市（縣）人民政府監(jiān)管機制

按照示范文本的設計，集土入市引入政府監(jiān)管機制，監(jiān)管主體為出讓土地所在地的市（縣）人民政府。這是國家在試點地區(qū)（如上海）試行經(jīng)驗基礎上對集土入市的制度創(chuàng)新。通過政府參與監(jiān)管，有利于協(xié)助集體土地所有權(quán)人合法依規(guī)利用集體經(jīng)營性建設用地，有利于出讓人和受讓人之間快速建立信任，對集土入市的啟動和推行具有非常有必要且積極的現(xiàn)實作用。示范文本（監(jiān)管協(xié)議）對監(jiān)管人的監(jiān)管事項做出了十四項列舉，并允許合同當事人進一步自行約定。此外，當事人需要制作監(jiān)管清單作為協(xié)議附件，對監(jiān)管事項、監(jiān)管要求、監(jiān)管方案、違約整改要求等具體監(jiān)管內(nèi)容進行細化。

從示范文本引入的政府監(jiān)管制度框架看，政府基于出讓人和受讓人在監(jiān)管協(xié)議中做出的共同授意行使合同約定的監(jiān)管權(quán)利，其權(quán)力來源于民事合同約定而非法律授權(quán)或行政委托；但與此同時，如果集土出讓合同履行過程中出現(xiàn)違反土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等的違法行為，行政機關(guān)仍有權(quán)依其行政職權(quán)，對違法行為依法實施行政執(zhí)法。因此，監(jiān)管協(xié)議有必要細化約定政府作為民事合同項下監(jiān)管人的職責范圍和行權(quán)程序，政府部門在集土出讓合同履行過程中也有必要清晰把握行使合同權(quán)利和行使行政職權(quán)之間的邊界。

 

 

集土入市示范文本與上海試點條款比對表

注：下表僅以上海工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類作為比較對象，且視具體出讓項目情況，上海實踐中部分條款內(nèi)容會存在差異。

要素		國家范本	上海（松江）
文本	合同形式	出讓合同與監(jiān)管協(xié)議	相同
	合同備案	市（縣）自然資源部門備案	相同
	出租參照	出租方式供應集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的，參照適用	相同
主體	出讓合同-出讓人、受讓人	出讓人，指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會依法代行其職能	相同
	監(jiān)管協(xié)議-出讓人、受讓人、監(jiān)管人	監(jiān)管人，指出讓宗地所在地的市（縣）人民政府	區(qū)政府成立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市協(xié)調(diào)機構(gòu)，監(jiān)管協(xié)議具體由區(qū)規(guī)劃和自然資源局簽署
方案	出讓方案	根據(jù)《土地管理法實施條例》第四十條，本集體經(jīng)濟組織形成書面意見，報市（縣）人民政府，內(nèi)容符合規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求	對內(nèi)部民主決策機制提出了比法定更高的要求，要求出讓方案應經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員或成員代表會議五分之四以上同意，其他同法定要求
土地	土地性質(zhì)	農(nóng)村集體	農(nóng)村集體
	土地用途	經(jīng)營性建設用地（工業(yè)、商業(yè)（不含成套住宅）、保障性租賃住房等）	相同（本表僅以工業(yè)產(chǎn)業(yè)項目為例）
	交地狀態(tài)	土地出讓時的場地平整、周圍基礎設施、現(xiàn)狀條件等按照雙方實際約定	通常為凈地交付
期限	出讓年限	自行約定	彈性年期+有條件續(xù)期，首次出讓年限不超過20年
出讓金等費用	定金	自行約定	一般為土地出讓價款的20%，簽約后一次性支付
	出讓金支付	一次性或分期支付，通過市（縣）財政監(jiān)管賬戶向出讓人支付	相同
	土地增值收益調(diào)節(jié)金	僅提及持土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納憑證等相關(guān)了申請辦理不動產(chǎn)登記，未約定具體標準	由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市環(huán)節(jié)中的契稅尚未明確要征收，土地受讓方須按成交價款的3%征收與契稅相當?shù)恼{(diào)節(jié)金，需在出讓文件中明確
權(quán)屬登記	不動產(chǎn)登記	受讓人按本合同約定付清本宗地全部出讓價款后，持本合同、合同備案文件、出讓價款繳納憑證、土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納憑證、完稅證明等相關(guān)證明材料，申請辦理不動產(chǎn)登記	相同
建設及達產(chǎn)指標	項目建設時間	具體約定開竣工時間	明確約定開工、竣工和投產(chǎn)時間
	項目時間履約保證金	未涉及	一般為土地出讓總價款的20%（開工、竣工、投產(chǎn)時間保證金分別占60%、20%、20%），簽約后一次性支付
	保證金返還	未涉及	正常履約情況下，分別在按時開工、竣工、投產(chǎn)后返還相應的保證金（包括銀行存款利息）
	用地規(guī)劃條件、項目建設、投資強度等指標	合同中具體約定。對于工業(yè)項目，明確不得建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產(chǎn)性設施，并要求固定資產(chǎn)總投資和投資強度達到最低標準。	相同，并通常會對達產(chǎn)銷售收入、達產(chǎn)稅收總額、達產(chǎn)稅收產(chǎn)出強度提出具體要求。
處置限制	資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓	在滿足法定條件（主要指完成開發(fā)投資總額的25%以上）前提下，自行約定	土地使用權(quán)不得整體或分割轉(zhuǎn)讓；房屋不得分幢、分層、分套轉(zhuǎn)讓；土地房屋整體轉(zhuǎn)讓的，須經(jīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)和出讓人同意
	出資比例結(jié)構(gòu)變動	未涉及	投資人出資比例結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變，須經(jīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)和出讓人同意
	抵押	自行約定	可以整體抵押，貸款僅限本項目開發(fā)貸且金額不得超過土地出讓總價款；實現(xiàn)抵押權(quán)時，抵押物競買人資格必須符合有關(guān)認定條件
征收	國家征收	因公共利益需要，國家征收集體土地，土地補償費歸出讓人所有。出讓人同意與受讓人協(xié)商，并給予其公平補償。征收時，本合同宗地范圍內(nèi)由受讓人建設的附著物的補償費歸受讓人所有	因國家公共利益需要，集土被征收為國土的，合同終止，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行
	因集體公共利益需要	為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設等公共利益收回集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的，出讓人根據(jù)收回時由受讓人建設的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的價值和剩余年期集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的評估市場價格及經(jīng)評估認定的直接損失給予受讓人補償	因農(nóng)村集體公共利益的需要，經(jīng)集體決策通過，并向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及區(qū)（縣）政府報備同意，出讓人可提前收回建設用地使用權(quán)并終止合同，出讓人應按屆時的相關(guān)規(guī)定，給予用地人相應補償
期限屆滿	受讓人提前申請續(xù)期	合同約定的使用年限屆滿，受讓人需要繼續(xù)使用土地的，至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請書，除非合同有特別約定的，出讓人應當同意予以續(xù)期。未獲同意續(xù)期的，土地無償收回，地上物補償自行約定。	至少提前一年申請續(xù)期，經(jīng)綜合評定符合標準的，協(xié)調(diào)機構(gòu)和出讓人應當同意續(xù)期并重新簽合同；未獲同意續(xù)期的，合同終止，無償收回土地，補償?shù)厣衔餁堉怠?/span>
	受讓人未提前申請續(xù)期	土地無償收回，地上物補償自行約定	合同終止，土地及地上物均無償收回
違約責任	逾期支付出讓金	違約金自行約定，逾期60日經(jīng)催告后仍不支付，出讓人有權(quán)解約，沒收定金	相同
	受讓人在開工日前退地	受讓人因自身原因終止項目投資建設，要求提前退地的，區(qū)分開工日期屆滿一年內(nèi)、開工日期超過一年但不滿兩年等情形，由當事人自行約定相應處理辦法。造成土地閑置，滿一年未動工開發(fā)的，根據(jù)省級規(guī)定繳納土地閑置費，滿兩年未動工開發(fā)的，任何一方當事人有權(quán)終止合同。	沒收定金，已收出讓金退還，項目時間履約保證金（含息）退還，收回土地
	逾期開工		開工保證金50%作為違約金，超過6個月的，100%作為違約金；逾期超過一年，出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金、竣工保證金（含息）、投產(chǎn)保證金（含息），收回土地
	逾期竣工		竣工保證金50%作為違約金，超過6個月的，100%作為違約金；逾期超過一年，出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金、投產(chǎn)保證金（含息），收回土地并補償?shù)厣衔餁堉?/span>
	逾期投產(chǎn)		竣工保證金100%作為違約金，并重新約定投產(chǎn)日期，最長不超過6個月；超出新投產(chǎn)日期的，出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償?shù)厣衔餁堉?/span>
	投資強度不達標	自行約定	未達標但不低于80%的，按差額占總額的比例，支付同比例土地出讓總價的違約金，繼續(xù)履約；低于80%，出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償?shù)厣衔餁堉?/span>
	稅收不達產(chǎn)	未涉及	未達產(chǎn)但不低于80%的，補差，視為達產(chǎn)；低于80%，出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償?shù)厣衔餁堉?/span>
	容積率、建筑密度不符	低于約定標準的，按差額比例收取同比例出讓金的違約金；高于約定標準的，按差額比例收取同比例出讓金的違約金	相同
	綠地率、內(nèi)部配套設施用地等指標不符合約定	限期改正，拒不改正的，支付違約金，并自行拆除相應的建筑設施	相同
	擅自轉(zhuǎn)讓、抵押、改變出資比例結(jié)構(gòu)	未涉及	出讓人有權(quán)解約，扣除定金后，返還剩余年期出讓金，收回土地并補償?shù)厣衔餁堉?/span>
	擅自改變用途	出讓人有權(quán)收回土地，未約定其他相關(guān)內(nèi)容	情節(jié)嚴重，未按期整改，出讓人有權(quán)解約，土地及地上物均無償收回
	嚴重環(huán)境污染	接受行政處罰	經(jīng)環(huán)保部門認定，出讓人有權(quán)解約，土地及地上物均無償收回，受讓人承擔土地及地下水質(zhì)修復成本
出讓監(jiān)管（監(jiān)管協(xié)議）	監(jiān)管事宜	合同列舉項目，并以清單形式細化具體監(jiān)管要求、監(jiān)管措施等內(nèi)容	相同
	監(jiān)管期限	監(jiān)管期限與出讓合同中土地使用權(quán)的期限一致，土地使用權(quán)的期限發(fā)生變化的，監(jiān)管期限也隨之相應改變	相同
	監(jiān)管方式	采取出讓人或受讓人主動申請監(jiān)管為主，結(jié)合監(jiān)管人主動監(jiān)管的方式進行	相同
	監(jiān)管措施	主動核查；責令糾正或整改；將監(jiān)管結(jié)果及時對外公布，涉及國家機密或商業(yè)秘密的除外；視情節(jié)輕重，將違約行為記入誠信檔案	情節(jié)特別嚴重的，提請土地管理部門限制相關(guān)主體參與本市建設用地入市交易活動