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論國(guó)資國(guó)企改革風(fēng)云中的律師業(yè)務(wù)

以上海新一輪國(guó)資國(guó)企改革為視角

2014年第11期    作者:洪 亮 潘 盈    閱讀 6,223 次

         自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)企改革已然三十余年。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》拉開(kāi)了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的大幕。之后，上海市政府正式出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，打響了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的“第一槍”?；厥兹甑膰?guó)企改革的進(jìn)程，律師在其中的作用從無(wú)到有，從小到大。而這一輪的國(guó)資國(guó)企改革無(wú)疑給律師業(yè)務(wù)帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在這場(chǎng)改革中律師能夠做什么，如何參與其中，便是本文需要探討的話題。

         一、引言

         黨的十八屆三中全會(huì)拉開(kāi)了國(guó)企改革與國(guó)資監(jiān)管制度創(chuàng)新的大幕。從中央到地方，從監(jiān)管到實(shí)踐，都開(kāi)啟了新一輪改革創(chuàng)新的大閥。這場(chǎng)改革結(jié)果如何，終會(huì)何去何從我們不得而知。但不可否認(rèn)，此次這場(chǎng)新一輪的國(guó)資國(guó)企改革無(wú)疑賦予了律師新的使命與挑戰(zhàn)。

　　

　　二、國(guó)資國(guó)企改革簡(jiǎn)史

        （一）國(guó)資國(guó)企改革三十年

　　回溯黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡，改革開(kāi)放已然三十余年，而國(guó)資國(guó)企改革無(wú)疑是改革浪潮中的中流砥柱，也是改革中最難攻堅(jiān)的問(wèn)題。

　　1978年十一屆三中全會(huì)到1992年南方談話，是我國(guó)國(guó)企改革的初步探索階段。國(guó)營(yíng)企業(yè)普遍實(shí)行擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的改革，隨后沿著所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則逐步推進(jìn)政企分開(kāi)，使企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。在此期間，承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制被大多數(shù)企業(yè)所認(rèn)同，也有少部分企業(yè)開(kāi)了股份制改革的先河。

　　1992年南方談話到2002年黨的十六大召開(kāi)，是國(guó)企改革的制度創(chuàng)新階段。這一階段是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，在此期間逐步明確建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。在這改革思想的指引下，國(guó)有企業(yè)加快了公司制的改革，并于1994年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)公司法》。

　　2002年十六大后，國(guó)企改革開(kāi)始了縱深推進(jìn)。現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的繼續(xù)深化、國(guó)有資產(chǎn)管理方式的變化和資本市場(chǎng)的改革，是該階段的主旋律。2008年后，國(guó)企改革逐步放緩，最終停滯，積累了大量的問(wèn)題，如今要重啟改革。

　?。ǘ┬乱惠唶?guó)資國(guó)企改革揭幕

　　黨的十八屆三中全會(huì)規(guī)劃了新一輪的國(guó)資國(guó)企改革藍(lán)圖，該會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從深化國(guó)有企業(yè)改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制兩大方面來(lái)貫徹落實(shí)國(guó)資國(guó)企改革，該意見(jiàn)主要內(nèi)容包括：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

　　黨的十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委專門成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，截至筆者寫(xiě)稿時(shí)國(guó)資委已召開(kāi)了9次全體會(huì)議和5次專題會(huì)議，對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制等重大問(wèn)題進(jìn)行研究，審議的改革文件包括《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（建議稿）》、《關(guān)于完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體方案（建議稿）》等。國(guó)資委于2014年7月15日對(duì)外公布了《關(guān)于啟動(dòng)四項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的建議》，該文件為國(guó)資委首次對(duì)外公布的文件，主要內(nèi)容在所監(jiān)管的中央企業(yè)中開(kāi)展四項(xiàng)改革試點(diǎn)：一是中央企業(yè)改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)；二是中央企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)；三是中央企業(yè)董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)；四是向中央企業(yè)派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)。

　　相較于國(guó)家政策制定的緩步穩(wěn)行，地方國(guó)資的動(dòng)作要顯得積極得多。以上海為例，作為擁有我國(guó)最大體量地方國(guó)資的上海市，打響了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的“第一槍”。2013年12月17日，上海市政府正式出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（“上海國(guó)資改革20條”），從國(guó)資管理、國(guó)資布局、國(guó)有企業(yè)層面分別確立了目標(biāo)，改革方案涉及國(guó)企分類監(jiān)管、國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)搭建、股權(quán)激勵(lì)擴(kuò)容等20條細(xì)則。之后，于2014年6月13日，上海市委審議并原則通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)（試行）》，提出三到五年完成國(guó)有企業(yè)公司制改革的目標(biāo)。

　　

　　三、律師在傳統(tǒng)國(guó)企改革中的角色

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　　從國(guó)企改革的前二十幾年的歷程來(lái)看，法律人包括律師在其中的作用，顯得微不足道。國(guó)企改革伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革是以政策為主導(dǎo)，立法是滯后的。在操作層面上，也完全是行政模式，是在政治性口號(hào)的指引下分步推進(jìn)的。由于立法滯后，行政主導(dǎo)，律師參與改革的空間相對(duì)窄小，甚至說(shuō)沒(méi)法起作用。

　?。ǘ┖笃趨⑴c國(guó)企改制與公司治理

　　但是隨著后期改革的推動(dòng)與深入，國(guó)企改革逐漸進(jìn)入到法治的軌道上來(lái)，律師也開(kāi)始漸漸活躍在國(guó)資國(guó)企改革的舞臺(tái)上。國(guó)資委先后出臺(tái)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（“3號(hào)令”）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見(jiàn)》（“60號(hào)文”）等文件，將法律意見(jiàn)書(shū)作為企業(yè)改制、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必備文件，這是律師在參與國(guó)企改革的重要契機(jī)。

　　在2004年，近500名上海律師組成了“國(guó)企改制上海律師法律服務(wù)團(tuán)”，這是當(dāng)時(shí)上海市國(guó)資委、市律師協(xié)會(huì)為上海國(guó)企新一輪改革采取的重大舉措。2007年，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)印發(fā)了《律師承辦國(guó)有企業(yè)改制與相關(guān)公司治理業(yè)務(wù)操作指引》。而上海市律師協(xié)會(huì)又分別于2004年、2010年印發(fā)了《上海市國(guó)有企業(yè)改制律師業(yè)務(wù)指引》與《律師辦理國(guó)有企業(yè)改制法律業(yè)務(wù)操作指引》。

　　由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)律師參與國(guó)企改革主要是圍繞國(guó)有企業(yè)改制與公司治理，這也是與當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)企改革的重點(diǎn)相一致。

　　

　　四、國(guó)資國(guó)企改革新機(jī)遇

　　律師作為在國(guó)資國(guó)企改革中其中一個(gè)參與者，其在從中發(fā)揮的作用與地位，取決于改革推進(jìn)的內(nèi)容與方向。目前時(shí)代賦予國(guó)資國(guó)企改革新的篇章，也是賦予律師新的使命。律師可以通過(guò)參與政策制定，或?yàn)閲?guó)企直接提供服務(wù)，抑或是間接通過(guò)金融或民企服務(wù)參與到國(guó)資國(guó)企改革中。

　　具體律師在此輪國(guó)資國(guó)企改革中所能參與的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，我們可以從中央、地方印發(fā)的有關(guān)國(guó)資國(guó)企改革文件中看出端倪。以上海市來(lái)看，截至目前有關(guān)機(jī)構(gòu)就國(guó)資國(guó)企改革發(fā)布了幾大重要文件：《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（“上海國(guó)資改革20條”）、《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)（試行）》、《上海市國(guó)資委管好資本、服務(wù)企業(yè)履職清單（試行）》，這意味著律師可以在以下幾大領(lǐng)域拓展業(yè)務(wù)。

　?。ㄒ唬┙鹑诜煞?wù)

　　目前，我國(guó)80%以上的國(guó)有企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了公司制股份制改革。下一步，應(yīng)該繼續(xù)通過(guò)核心資產(chǎn)上市和整體上市、引入集體資本和非公有制資本、員工持股三種形式，推進(jìn)混合所有制改革。不少人士認(rèn)為，國(guó)資國(guó)企改革發(fā)揮作用的幾類資本包括國(guó)有資本、境外資本、民營(yíng)產(chǎn)業(yè)資本、一般PE資本、大型PE資本。其中大型PE資本作為專業(yè)化的社會(huì)資本，優(yōu)勢(shì)更加明顯，將成為此次市場(chǎng)化配置資源的專業(yè)推手。

　　在改革推進(jìn)的過(guò)程中，資本市場(chǎng)平臺(tái)將作為國(guó)企新一輪并購(gòu)重組改革的對(duì)接，從中對(duì)金融支持的需求越來(lái)越多。上海市國(guó)資委先后成立了國(guó)際集團(tuán)、國(guó)盛等資產(chǎn)公司，目的就是為了加速上海國(guó)有資產(chǎn)證券化和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，滿足重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)需求。其中上海國(guó)際集團(tuán)現(xiàn)階段的發(fā)展定位是戰(zhàn)略控制型的以金融投資為主業(yè)的綜合投資集團(tuán)，其發(fā)展目標(biāo)是成為以金融產(chǎn)業(yè)為核心，涵蓋銀行、信托、證券、基金、保險(xiǎn)、資產(chǎn)管理、金融服務(wù)等多個(gè)金融領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)金融綜合經(jīng)營(yíng)的控股集團(tuán)。

　　由此可見(jiàn)，改革過(guò)程中的金融法律服務(wù)的需求是非常巨大的。這里既包括已經(jīng)是傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的整體上市、股票發(fā)行，也包括債券、信托、資管、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、金融工具的運(yùn)用等方面的法律需求。結(jié)合上海近年來(lái)提出的建設(shè)國(guó)際金融中心的要求，對(duì)于律師來(lái)說(shuō)，是非常有利的業(yè)務(wù)信號(hào)。

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　　規(guī)范設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)是此次國(guó)資國(guó)企改革中提出的又一個(gè)議題。在這個(gè)議題下，將通過(guò)區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)、功能類企業(yè)、公共服務(wù)類企業(yè)不同特點(diǎn)規(guī)范企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)。上海國(guó)資改革20條從宏觀上部署了企業(yè)的總治理結(jié)構(gòu)，但在具體落實(shí)過(guò)程中還是需要在公司法律框架下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。比如建立有效的董事會(huì)表決機(jī)制，采用股權(quán)激勵(lì)、股票期權(quán)、分紅激勵(lì)、績(jī)效激勵(lì)等方式優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。

　　從另一角度來(lái)看，將有大批的企業(yè)被列為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，這些企業(yè)被要求完全參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中，其內(nèi)在要求就是需要這些企業(yè)有更嚴(yán)格的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和合規(guī)審核的要求，這也提供了為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制和合規(guī)服務(wù)的契機(jī)。

　?。ㄈ┥嫱夥煞?wù)

　　上海國(guó)資改革20條提出支持有條件的企業(yè)開(kāi)展境外投資和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)。并提出形成2-3家符合國(guó)際規(guī)則、有效運(yùn)營(yíng)的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和品牌影響力的跨國(guó)集團(tuán)；8-10家全國(guó)布局、海外發(fā)展、整體實(shí)力領(lǐng)先的企業(yè)集團(tuán)的要求。

　　在“走出去”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國(guó)有企業(yè)會(huì)在產(chǎn)品、資本、經(jīng)營(yíng)能力這個(gè)層面上走出去進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，這給涉外法律服務(wù)提供了巨大的市場(chǎng)。在產(chǎn)品走出去的過(guò)程中可能涉及反侵銷、反補(bǔ)貼等國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律的問(wèn)題。在資本走出去的層面上，會(huì)涉及在海外市場(chǎng)進(jìn)行資本運(yùn)作的法律問(wèn)題，比如可能會(huì)通過(guò)投資公司參股或者成立基金在海外進(jìn)行投資。

　?。ㄋ模﹪?guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)法律服務(wù)

　　2013年年底，國(guó)資委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于中央企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)場(chǎng)交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定中央企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)一定金額以上的資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，在依法設(shè)立的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行。2014年5月，國(guó)資委公布了從事央企資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易業(yè)務(wù)的交易機(jī)構(gòu)的名單，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之一。

　　雖然此前國(guó)務(wù)院國(guó)資委其實(shí)早已明確，中央企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該實(shí)施進(jìn)場(chǎng)交易。但國(guó)資委再次強(qiáng)調(diào)央企資產(chǎn)交易的進(jìn)場(chǎng)，或是釋放出的新一輪國(guó)資國(guó)企改革中大量物權(quán)交易的信號(hào)，希望通過(guò)提前規(guī)范預(yù)防改革中可能發(fā)生的國(guó)有資產(chǎn)流失。目前各方面的關(guān)注都圍繞在股權(quán)交易這塊，但不容忽視在物權(quán)交易這塊也可能成為法律服務(wù)重要的市場(chǎng)。

　　

　　五、新一輪國(guó)資國(guó)企改革所帶來(lái)的挑戰(zhàn)

　　此次新一輪國(guó)資國(guó)企改革在給律師業(yè)務(wù)提供機(jī)遇的同時(shí)，也不容忽略的是在這塊法律市場(chǎng)中所可能面臨的挑戰(zhàn)。

　?。ㄒ唬┓膳涮棕酱晟婆c統(tǒng)一

　　從歷史角度來(lái)看，涉及國(guó)有企業(yè)改制的法規(guī)、規(guī)章近百余部，各地、各職能部門也分別出臺(tái)了有關(guān)文件、規(guī)定。由于制定政策的歷史環(huán)境的不同，各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章及文件不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，甚至出現(xiàn)矛盾，使得實(shí)務(wù)中難以操作。

　　近一點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于新一輪國(guó)資國(guó)企改革雖然已經(jīng)確定了混合所有制的機(jī)制。但國(guó)家、地方層面更多的配套政策還沒(méi)有出臺(tái)，缺乏操作規(guī)則?；蛟S，此次改革會(huì)是又一次摸著石頭過(guò)河的過(guò)程。

　?。ǘ└母镏袣v史遺留問(wèn)題的障礙

　　一直被人詬病的國(guó)企內(nèi)部積壓了許多問(wèn)題，在改革過(guò)程中這些問(wèn)題會(huì)可能逐漸顯露，也可能一起爆發(fā)。同時(shí)國(guó)企也涉及諸多利益主體，需要這些主體的訴求在某個(gè)點(diǎn)上達(dá)成一致的時(shí)候，才能形成可行的改革政策。在改革過(guò)程中如何面對(duì)這些積累已久的矛盾，如何調(diào)和各方利益也是一大挑戰(zhàn)之一。

　?。ㄈ┞蓭煹穆毮芪茨苡行Оl(fā)揮

　　從之前國(guó)企改革的歷史來(lái)看，實(shí)際上律師在改革過(guò)程中并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這一定程度上是由于國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的法治思維有待增強(qiáng)，對(duì)律師的作用認(rèn)識(shí)不夠。不能意識(shí)到要在經(jīng)營(yíng)管理的高端決策中通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)的法律治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行安排與設(shè)計(jì)。盡管近年來(lái)，企業(yè)的法律意識(shí)在逐步提高，新一輪的國(guó)資國(guó)企改革也被強(qiáng)調(diào)應(yīng)在法律框架下進(jìn)行推進(jìn)，但我們?nèi)圆荒茉谄髽I(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)愿意依法行事上太過(guò)樂(lè)觀。

　?。ㄋ模┨峁┓煞?wù)的復(fù)雜性

　　在新一輪改革過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)不少交易形式的創(chuàng)新、交易的多方整合，這些新穎、復(fù)雜的交易又會(huì)涉及金融、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理各方的專業(yè)知識(shí)，而又沒(méi)有前車之鑒可以借鑒，這對(duì)律師的要求也更高。

　?。ㄎ澹┬碌膯?wèn)題有待探討

　　國(guó)資國(guó)企改革是為了解決當(dāng)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)部問(wèn)題的必然措施，但不可避免，改革過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題有待探討。比如，如何對(duì)待資本的短期逐利與企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；比如，對(duì)已經(jīng)混合且國(guó)有股比不再控股的企業(yè)，國(guó)資的股權(quán)怎么參與混合體企業(yè)的管理，如何保障國(guó)有股東的權(quán)利的問(wèn)題。這些改革中的新問(wèn)題，也許能在改革過(guò)程中事先預(yù)見(jiàn)，也許要在后期才逐步顯現(xiàn)。作為參與制度設(shè)計(jì)的一分子，如何使設(shè)計(jì)的制度能在后期的運(yùn)行中順利運(yùn)行，減少或者避免后遺癥，也是律師工作的一大難題。

　　

　　六、律師如何應(yīng)對(duì)新一輪國(guó)資國(guó)企改革

　　面對(duì)新一輪國(guó)資國(guó)企改革的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，要想在從中分一杯羹，需要律師加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)迎難而上。在傳統(tǒng)國(guó)企改制中已有經(jīng)驗(yàn)的律師，要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也要利用原有資源擴(kuò)展業(yè)務(wù)。對(duì)于在其他領(lǐng)域已有一定經(jīng)驗(yàn)的律師，可以考慮利用其原有的領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)參與到國(guó)企改革中來(lái)。比如外商投資領(lǐng)域的律師，可以通過(guò)外資并購(gòu)進(jìn)入國(guó)有企業(yè)的改革中來(lái)。而對(duì)于一些新律師可以積極拓展律師業(yè)務(wù)中的“藍(lán)?！薄１热缭谫Y本市場(chǎng)平臺(tái)嶄露頭角的并購(gòu)基金，正在試圖尋求國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的新路徑，這些新興的金融產(chǎn)品就需要更加專業(yè)的律師服務(wù)。不管怎樣，在這場(chǎng)國(guó)資國(guó)企改革的風(fēng)云中，律師可謂任重而道遠(yuǎn)?！?/span>