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企業(yè)在工業(yè)用地出讓活動(dòng)中應(yīng)注意的法律風(fēng)險(xiǎn)

2013年第02期    作者:汪 東    閱讀 12,299 次

當(dāng)前，全國(guó)各地的工業(yè)區(qū)或開發(fā)區(qū)招商力度正逐漸加大，在各類主題招商活動(dòng)中，地產(chǎn)招商，即以向企業(yè)出讓工業(yè)用地的方式進(jìn)行招商的比重較大，而上海的國(guó)有工業(yè)企業(yè)在向二三線城市梯度轉(zhuǎn)移過(guò)程中也需要大量購(gòu)入工業(yè)用地。鑒此，作為擬通過(guò)出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)，對(duì)于工業(yè)用地出讓中的法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有比較全面的認(rèn)識(shí)，以做到盡量規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，掃清法律障礙，便于順利地取得自己需要的土地，縮短開發(fā)建設(shè)周期，節(jié)約生產(chǎn)成本。

        隨著我國(guó)相關(guān)政府部門對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控的一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，通過(guò)協(xié)議出讓方式獲得工業(yè)用地將成為歷史，招標(biāo)拍賣掛牌將成為獲得工業(yè)用地的主要手段。但由于我國(guó)各地的土地政策、土地管理和調(diào)控的執(zhí)法不力及缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督等因素，使工業(yè)用地出讓蘊(yùn)藏著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)結(jié)合律師實(shí)務(wù)，對(duì)工業(yè)用地出讓過(guò)程中涉及法律風(fēng)險(xiǎn)較大的五個(gè)主要法律問(wèn)題進(jìn)行分析。

　　

　　一、擬通過(guò)出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目土地的位置進(jìn)行合法性審查

　　由于大多數(shù)工業(yè)用地都集中在工業(yè)區(qū)或者開發(fā)區(qū)，這就使得擬通過(guò)出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱擬用地人）應(yīng)當(dāng)首先明確所涉及的工業(yè)區(qū)或者開發(fā)區(qū)是經(jīng)過(guò)哪一級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，實(shí)行國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級(jí)審批制度。省、自治區(qū)、直轄市以下各級(jí)人民政府不得審批設(shè)立各類開發(fā)區(qū)。

　　設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院。凡要興辦上述各類開發(fā)區(qū)的，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院主管部門應(yīng)認(rèn)真做好前期規(guī)劃和可行性研究的指導(dǎo)工作，并向國(guó)務(wù)院申報(bào)。

　　為吸收外資興辦工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)際旅游業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)本地區(qū)的資源情況、實(shí)際需要和條件，批準(zhǔn)設(shè)立少量省級(jí)開發(fā)區(qū)（旅游度假區(qū)），在現(xiàn)有權(quán)限范圍內(nèi)制定有關(guān)優(yōu)惠政策，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。但各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，不得沿用國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)的名稱和政策。

　　綜上，具有合法地位的開發(fā)區(qū)必須是經(jīng)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的。而其他政府機(jī)構(gòu)，如縣級(jí)市、區(qū)政府或者鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，盡管也冠以開發(fā)區(qū)的名稱，實(shí)際上無(wú)法享受國(guó)家或者省級(jí)政府給予的稅收等優(yōu)惠政策。

　　另外，由于許多省級(jí)開發(fā)區(qū)已經(jīng)開發(fā)多年，原經(jīng)正式批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)用地范圍內(nèi)的土地已經(jīng)基本用完。有的政府為了招商引資，在未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下就擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)的范圍。從法律上而言，這些擅自擴(kuò)大的開發(fā)區(qū)范圍是不具有合法法律地位的。

　　

　　二、擬用地人應(yīng)對(duì)項(xiàng)目土地是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行審查

　?。ㄒ唬┩恋乩每傮w規(guī)劃

　　根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將土地劃分未農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年。

　　擬用地人應(yīng)當(dāng)核實(shí)該項(xiàng)目土地是否在有效的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地范圍內(nèi)，對(duì)從土地管理部門取得土地利用總體規(guī)劃文件也必須進(jìn)行合法性審查。

　　擬用地人準(zhǔn)備在一個(gè)地區(qū)投資建廠時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)取得該地區(qū)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、甚至鄉(xiāng)級(jí)的《土地利用總體規(guī)劃》，現(xiàn)在生效的省級(jí)《土地利用總體規(guī)劃》大部分均為1997年至2010年的規(guī)劃。

　　如《1997-2010年上海市土地利用總體規(guī)劃》中對(duì)土地利用分區(qū)進(jìn)行了明確的規(guī)劃：

        土地利用分區(qū)面積表（單位：平方公里）

　　另外，各地區(qū)在《土地利用總體規(guī)劃》中對(duì)于該地區(qū)的地理位置、氣候特點(diǎn)、區(qū)位特點(diǎn)、土地利用戰(zhàn)略思路均作了具體闡述，這對(duì)于擬用地人而言是非常有價(jià)值的信息。

　?。ǘ╆P(guān)于城市規(guī)劃

　　審查城市規(guī)劃的目的是確定擬出讓地塊是否符合工業(yè)用地或倉(cāng)儲(chǔ)用地等項(xiàng)目用地的用途。通常情況下需要通過(guò)當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃行政管理部門才能獲得該項(xiàng)目土地的城市規(guī)劃文件。

　　城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，大城市、中等城市為了進(jìn)一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，也編制分區(qū)規(guī)劃。

　　城市總體規(guī)劃內(nèi)容一般包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃。

　　城市詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃地段各項(xiàng)建設(shè)的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標(biāo)，總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃。

　　擬用地人應(yīng)重點(diǎn)核查分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

　　根據(jù)我國(guó)《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，城市規(guī)劃事項(xiàng)分級(jí)審批，城市規(guī)劃必須履行編制和審批的法律程序才能生效。

　　直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

　　省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在一百萬(wàn)以上的城市及國(guó)務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

　　省、自治區(qū)人民政府和直轄市以外的設(shè)市城市和縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。

　　其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)人民政府審批。

　　城市人民政府和縣級(jí)人民政府在向上級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意。

　　城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批；城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批。編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。

　　擬用地人要特別注意城市規(guī)劃的審批機(jī)構(gòu)及程序是否符合《城市規(guī)劃法》的規(guī)定。

　

　

　　三、擬用地人應(yīng)審查該項(xiàng)目土地是否經(jīng)過(guò)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的合法程序

　　擬用地人需要了解項(xiàng)目土地是屬于國(guó)有建設(shè)用地還是屬于農(nóng)用地。如果已經(jīng)屬于國(guó)有建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的政府批文，并根據(jù)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的地塊面積以及我國(guó)法律所規(guī)定的審批權(quán)限來(lái)審查其合法性。

　　根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。前述以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

　　征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的及其他土地超過(guò)七十公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；征收前述規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。如果項(xiàng)目土地依然為農(nóng)用地，則必須在辦理完畢農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用手續(xù)后才能進(jìn)行土地出讓。此時(shí)就需要了解農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，如果項(xiàng)目土地?zé)o法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，則農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用手續(xù)根本無(wú)法辦理。

　　另根據(jù)國(guó)務(wù)院2006年8月31日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國(guó)土資源部審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報(bào)國(guó)土資源部備案。

　　

　　四、擬用地人應(yīng)注意項(xiàng)目土地的出讓方式

　　2006年8月31日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》第五條規(guī)定：工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。

　　2006年11月份，國(guó)土資源部土地利用司的有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，各地要消除等待觀望情緒，全面推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛。

　　2007年4月份，國(guó)土資源部監(jiān)察部又出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛工作。

　　鑒此，全國(guó)各地紛紛推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛，上海在2007年4月27日公布2007年國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓第1號(hào)公告，推出45幅地，其中工業(yè)用地占到34幅。

　　擬用地人應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T了解當(dāng)?shù)毓I(yè)用地出讓的方式是掛牌、招標(biāo)還是拍賣。并應(yīng)對(duì)招拍掛的程序、項(xiàng)目土地的規(guī)劃條件、參與競(jìng)買的公司的條件等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)了解。如果招拍掛的程序已經(jīng)開始，則需要從組織招拍掛的單位索取招拍掛公告、招拍掛須知、成交確認(rèn)數(shù)、出讓合同范本等一系列文件。

　　

　　五、擬用地人應(yīng)了解項(xiàng)目土地所在地的土地出讓最低價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)及調(diào)整政策

　?。ㄒ唬┳畹蛢r(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　2006年12月23日，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施〈全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》，制訂了統(tǒng)一的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，已于2007年1月1日開始實(shí)施。在2009年5月11日之前，凡是低于國(guó)土資源部的標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)地價(jià)和出讓最低價(jià)都是無(wú)效的。

　?。ǘ┳畹蛢r(jià)標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)政策

　　2009年5月11日，國(guó)土資源部又出臺(tái)《國(guó)土資源部關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策的通知》，旨在適當(dāng)調(diào)整《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施政策，解決地價(jià)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合、地價(jià)在促進(jìn)土地節(jié)約集約利用等方面的作用等，逐步建立相對(duì)靈活、差別化的地價(jià)管理政策，進(jìn)一步發(fā)揮其“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”的作用，服務(wù)于保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平的宏觀調(diào)控目標(biāo)，從而更好地落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策，促進(jìn)工業(yè)用地的利用方式向政府調(diào)控目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1、對(duì)各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。

　　2、以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。

　　3、對(duì)中西部地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的國(guó)有未利用地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項(xiàng)目用地，在確定土地出讓價(jià)格時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的15%執(zhí)行。

　　故擬用地人需要從當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門取得當(dāng)?shù)氐某鲎屪畹蛢r(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)的文件，將其與國(guó)土資源部的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核對(duì)比較，并對(duì)照下調(diào)政策，做出最終決策?！?/span>