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2017年6月21日，上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會在上海律協(xié)第一會議室舉辦了“《土壤污染防治法》立法調(diào)研”課題研討會。本次研討會聚焦當(dāng)前迫切的土壤污染防治立法需求，來自上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會、上海市環(huán)境法學(xué)會、環(huán)境科學(xué)研究院、土壤修復(fù)檢測評估單位和跨國公司代表等40余人參加了本次會議。
一、土壤污染防治立法背景
目前,在大氣、水、土壤三大環(huán)保重點領(lǐng)域中,獨缺土壤污染防治立法。各界對于正在起草的《土壤污染防治法》高度關(guān)注。
土壤是萬物之母。它不可再生，不可替代。中國是人口大國，糧食需求十分巨大，而土壤主要是食物的來源，95%的食物來源于土壤。要保持充足的糧食供應(yīng)，必須保護(hù)土壤。土壤嚴(yán)重的污染，耕地面積的減少，已威脅到我們國家目前的糧食安全。
經(jīng)過四十多年改革開放，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但同時也對環(huán)境帶來許多負(fù)面影響。我國土壤污染問題形勢嚴(yán)峻，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢氣地土壤環(huán)境問題突出。因此，無論從處于生態(tài)功能的保護(hù)，或是人口自身發(fā)展的需求考慮，出臺土壤污染防治的法律都迫在眉睫。
二、土壤污染防治法的定位
2013年10月，全國人大公布的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中將《土壤污染防治法》的立法納入第一類立法項目范圍內(nèi)，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法學(xué)創(chuàng)新研究中心主任、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心學(xué)術(shù)委員會副主任王樹義教授認(rèn)為，土壤污染法可以考慮以下幾個方案：
1、土壤污染整治法、修復(fù)法。世界上有部分國家專門針對土壤及地下水的污染修復(fù)和治理進(jìn)行立法，例如我國臺灣地區(qū)的《臺灣土壤及地下水污染整治法》。此項立法主旨明確，即治理修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤，往往不涉及清潔土壤的保護(hù)。內(nèi)容可以包括土壤污染的責(zé)任主體、修復(fù)主體、修復(fù)工程、修復(fù)活動、工程驗收等。
2、土壤污染防治法。日本的《農(nóng)用地土壤污染防治法》即是此類立法。此類立法一般包含兩個目的：一是防治、預(yù)防土壤污染；二是整治或者修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤。
3、土壤環(huán)境保護(hù)法?，F(xiàn)行世界上多數(shù)土壤污染的立法采用此類立法思路，包括韓國、丹麥、加拿大、澳大利亞等。因土壤的環(huán)境保護(hù)是個較為寬泛的概念，此類立法的目的在于保護(hù)和改善土壤環(huán)境，管控已經(jīng)受到污染的土壤可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險。
基于我國現(xiàn)在的土壤污染現(xiàn)狀，雖然土壤環(huán)境污染不容小覷，但從宏觀角度來看，超過半數(shù)的土壤仍然屬于清潔土壤。因此，當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)清潔土壤，特別是清潔的耕地土壤。第二步就是遏制土壤污染的進(jìn)一步發(fā)展?，F(xiàn)在在控制污染，但是并沒有有效地控制住。立法需要解決的第二點難題就是遏制土壤污染進(jìn)一步污染或者加劇。第三步是要嚴(yán)控或者嚴(yán)格防止新的土壤污染產(chǎn)生。因此，要轉(zhuǎn)變觀念，打破慣性思維，環(huán)境保護(hù)不等于污染防治。立法最主要的任務(wù)就是保護(hù)那些清潔的土壤，這也符合新《環(huán)保法》提出的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的原則?！锻寥拉h(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整對象范圍廣一些，但是其重點在于保護(hù)；而《土壤污染對策法》或者《修復(fù)法》，其調(diào)整對象比較窄，重點在于治和罰。
三、現(xiàn)行土壤污染防治立法的難點與困惑
來自全國性公益組織自然之友的葛楓律師提出，我國現(xiàn)在全國性的有關(guān)土壤污染的規(guī)章和規(guī)范性文件還很少，較為全面的是2016年12月31日環(huán)保部公布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》。地方立法方面，《湖北省土壤污染防治條例》是全國第一個地方性土壤污染防治條例，自2016年10月1日開始實施，對全國性的立法有著倡導(dǎo)意義。因此，土壤污染防治立法需要考慮以下幾個方面：
1、立法目的。此次立法應(yīng)選擇其立法的根本目的，即保護(hù)土壤環(huán)境或是防治污染環(huán)境污染。不同的立法目的會導(dǎo)致一些基本原則的差異，比如污染者擔(dān)責(zé)的原則如何在法律中落實和體現(xiàn)。污染者與土地使用權(quán)人、所有權(quán)人之間的關(guān)系需要進(jìn)行梳理，才能落實下一步的土壤污染治理等措施。
2、行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。首先，環(huán)保行政機(jī)關(guān)是否需要承擔(dān)土壤污染修復(fù)的責(zé)任，是一個爭議較大的問題。有觀點認(rèn)為，依據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，污染者應(yīng)當(dāng)來承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任。也有觀點認(rèn)為，如果政府是最有能力進(jìn)行修復(fù)的主體，出于保護(hù)土壤環(huán)境的目的，政府也應(yīng)該承擔(dān)一部分治理修復(fù)的責(zé)任。但如果政府承擔(dān)治理修復(fù)的責(zé)任，就會與污染的負(fù)擔(dān)原則發(fā)生沖突。其次，污染地塊的土地污染控制計劃或者修復(fù)方案，是否應(yīng)該由環(huán)保行政機(jī)關(guān)審批或備案，也有較大爭議。土壤污染的預(yù)防和治理不僅涉及到環(huán)保行政機(jī)關(guān)，還會涉及到土地部門和工信部門等。
3、土壤污染的預(yù)防。由于土壤污染的預(yù)防很大程度上依賴于上游廢水廢物等的合理處置，我國現(xiàn)行的其他單行法諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《固體廢棄物污染防治法》等應(yīng)該承擔(dān)其相應(yīng)的污染防治責(zé)任。因此，土壤污染防治法里與現(xiàn)行單行法里的責(zé)任銜接至關(guān)重要。避免法律沖突和不必要的重復(fù)，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律漏洞，是土壤污染防治法的作用之一。
4、土壤污染治理。作為土壤污染立法的重點和難點，如何進(jìn)行土壤污染治理勢必是一條長遠(yuǎn)的探索之路。污染地塊的名單制、污染土地的信息公開和管理、污染地塊的風(fēng)險管控和修復(fù)、治理和修復(fù)的責(zé)任主體、環(huán)境公益訴訟的推動、特定用途的土壤環(huán)境保護(hù)這一系列問題與制度，在此次土壤污染防治立法上均應(yīng)進(jìn)行一定的推動和摸索。
四、上海市建設(shè)用地全生命周期管理實踐
2016年6月13日，上海市環(huán)保局、上海市國土資源局聯(lián)合發(fā)布《上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》，對上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地儲備、出讓、收回、續(xù)期等環(huán)節(jié)的土壤環(huán)境（含地下水，下同）調(diào)查評估和治理修復(fù)進(jìn)行全生命周期的管理。上海市環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物與土壤環(huán)境研究所劉芳博士認(rèn)為，上海在建設(shè)用地這塊場地環(huán)境保護(hù)方面走在全國前列，它的制度相對國家其他地方來說較為完善，可以為國家土壤立法提供一定的思路。
上海早在世博會開始籌備期間，就已經(jīng)開始進(jìn)行場地方面的環(huán)境保護(hù)。從世博會開始到迪斯尼樂園，以及中間涉及到浦東、嘉定的大區(qū)建設(shè)，再到目前的考古地區(qū)的治理?？梢哉f，上海的場地環(huán)境管理隨著大型的建設(shè)項目的發(fā)展而不斷地積累經(jīng)驗的。
早在2014年，上海市環(huán)保局、市規(guī)劃國土資源局、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市建設(shè)管理委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》，提出了12個行業(yè)的工業(yè)用地類型和3種市政用地類型在轉(zhuǎn)為敏感性用地過錯中對土壤和地下水地質(zhì)保護(hù)方面的相關(guān)要求。在2015年的金融性用地出讓的時候，也提出了類似的要求。
上海市從2013年開始全市的潛在污染場地排查。目前已基本建立了一個潛在污染場地的信息庫，并且嘗試對這些地塊進(jìn)行初步的分析。后續(xù)需要進(jìn)行潛在污染場地的風(fēng)險分析，并且從中篩選出重點的企業(yè)，建立污染地塊名單制度。名錄的建立涉及名錄內(nèi)企業(yè)的進(jìn)出、危險等級分級管理、信息公開的機(jī)制等相關(guān)問題。同時，土壤污染的管理還必然涉及環(huán)保部門與其他部門的分工。
五、總結(jié)
《土壤污染防治法》的修訂得到社會各界的關(guān)注是一件值得高興的事，說明了立法的進(jìn)步和社會意識的提高。土壤污染環(huán)境保護(hù)涉及的問題方方面面，復(fù)雜繁多。我國土壤污染防治的相關(guān)立法才剛剛起步，現(xiàn)階段的《土壤污染防治法》意見征求稿更多是立法者的試探。社會各界人士可以抓住機(jī)會，踴躍提請立法修改意見和建議，為完善我國土壤污染的環(huán)境立法做出貢獻(xiàn)。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：杜 夢 上海市金茂律師事務(wù)所
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