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一、案例概要
1. 上海某公司設(shè)計(jì)制作“問題地圖”案
上海某營銷咨詢有限公司（“A公司”）于2016年末同某股份有限公司（“B公司”）簽訂了品牌營銷顧問服務(wù)合同，按照合同約定，A公司為B公司在動(dòng)車組列車展牌媒體及航機(jī)雜志上設(shè)計(jì)“某產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商”廣告。該廣告中使用了A公司員工在境外網(wǎng)站下載的世界地圖，A公司在設(shè)計(jì)廣告畫面樣稿過程中對(duì)該世界地圖內(nèi)的中華人民共和國地圖作了突顯處理，隱去了它國的國界線。2017年3月，A公司從B公司處獲悉其廣告樣稿中的中國國界線可能存在繪制錯(cuò)誤，遂對(duì)航機(jī)雜志廣告跨頁中的中國國界線作出部分修改并于同月將樣稿交付B公司，然而該地圖仍未將中國領(lǐng)土表示完整、準(zhǔn)確，漏繪了南海諸島、釣魚島、赤尾嶼等。
上海市靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局經(jīng)查認(rèn)為，A公司制作并發(fā)布的廣告中使用的中國地圖未完整、準(zhǔn)確地表示國界線，嚴(yán)重?fù)p害了國家主權(quán)和利益。且A公司在已知其畫面內(nèi)的中國地圖可能存在繪制錯(cuò)誤的情況下，僅對(duì)樣稿跨頁中中國地圖的國界線作了部分電腦繪制修改，客觀上持續(xù)了違法行為，放任了危害后果的繼續(xù)發(fā)生，應(yīng)從重處罰。
2017年11月10日，靜安區(qū)市場監(jiān)管局依法對(duì)A公司作出責(zé)令停止發(fā)布廣告、沒收廣告費(fèi)用，并處罰款人民幣100萬元的行政處罰。
2. 某公司產(chǎn)品目錄冊使用“問題地圖”案
某商業(yè)有限公司（“C公司”）自2017年10月起至2018年1月，通過其各門店向消費(fèi)者贈(zèng)閱《C公司2017 秋冬家具紡織品產(chǎn)品目錄冊》，主要用于商業(yè)宣傳C公司品牌及其2017 秋冬家具紡織產(chǎn)品，該圖冊共印制了7萬冊，發(fā)放3萬余冊。在該圖冊末尾，C公司為標(biāo)示其門店位置，使用了中國地圖。正是這張地圖給C公司帶來了麻煩。圖冊發(fā)放不久，即被媒體曝光圖冊中所使用的中國地圖是“問題地圖”，靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局于2018年5月決定對(duì)C公司進(jìn)行立案調(diào)查。
2018年7 月19 日，經(jīng)上海市規(guī)劃和國土資源管理局檢定并出具《地圖內(nèi)容檢定意見書》(滬圖檢字[2018]第12 號(hào))，當(dāng)局認(rèn)為“C公司2017 秋冬家具紡織品產(chǎn)品目錄冊刊載的中國地圖存在如下主要問題：1、中國示意圖嚴(yán)重變形且不完整；2、中國藏南地區(qū)的國界繪制錯(cuò)誤；3、中國阿克賽欽地區(qū)界線繪制錯(cuò)誤；4、漏繪南海諸島、釣魚島、赤尾嶼；5、中國海南省標(biāo)注的顏色與其他地區(qū)不一致；6、沒有標(biāo)注審圖號(hào)?！?/span>
最終，靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局依法對(duì)無印良品作出責(zé)令停止發(fā)布廣告，并處罰款人民幣20萬元的行政處罰。
二、“問題地圖”可能導(dǎo)致廣告違法
除了大眾熟悉的傳統(tǒng)宣傳媒介如電視、報(bào)刊、雜志、廣告牌外，近年來，通過產(chǎn)品宣傳冊、地鐵拉手、高鐵椅背等非傳統(tǒng)媒介投放的廣告也逐漸增加。由于非傳統(tǒng)媒介形式更加多樣，廣告商常常將注意力集中在獲得更好的顯示效果，而忽視了廣告內(nèi)容方面的細(xì)節(jié)。廣告中使用的地圖，就是一個(gè)容易忽視而又不應(yīng)忽視的部分。
《廣告法》第九條規(guī)定，廣告不得有損害國家的尊嚴(yán)或者利益。如案例中所述，在廣告中使用漏繪臺(tái)灣島、釣魚島、阿克賽欽等地區(qū)的“問題地圖”，即屬于廣告法第九條所禁止的廣告內(nèi)容有損害國家尊嚴(yán)或利益的情形。
三、如何規(guī)范使用地圖
根據(jù)《中華人民共和國地圖管理?xiàng)l例》，公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)使用正確表示國家版圖的地圖。使用中國地圖時(shí)，需要注意地圖上不得表示有危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的內(nèi)容，完整表示中華人民共和國疆域，按照中國國界線畫法標(biāo)準(zhǔn)樣圖繪制中華人民共和國國界等，地圖上標(biāo)識(shí)的地理信息也需注意符合法律法規(guī)規(guī)定。在使用縮小比例尺的地圖時(shí)，尤其需要注意不能忽視中國疆域的完整，否則可能因漏繪部分地區(qū)而招致行政處罰。
此外，《廣告法》第九條規(guī)定，廣告中禁止使用或變相使用中國國旗及國徽等。企業(yè)在廣告中使用地圖時(shí)，還需注意勿將使用國旗或國徽填充作為底色、或在實(shí)景地圖中顯示國旗或國徽。
規(guī)范使用地圖小貼士
使用中國全圖時(shí)，使用按照中國國界線標(biāo)準(zhǔn)畫法繪制的標(biāo)準(zhǔn)地圖；使用中國部分行政區(qū)地圖時(shí)，使用按照行政區(qū)畫分界線標(biāo)準(zhǔn)畫法繪制的標(biāo)準(zhǔn)地圖；在中國使用外國地圖時(shí)，使用有自然資源部認(rèn)證的最新的世界地圖集中的標(biāo)準(zhǔn)地圖。
使用審圖號(hào)在有效期內(nèi)的地圖，并明確標(biāo)注所使用地圖的審圖號(hào)。
在互聯(lián)網(wǎng)中使用中國地圖或使用網(wǎng)絡(luò)地圖，應(yīng)以國家基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)上的網(wǎng)絡(luò)地圖為準(zhǔn)。
可選用中國地圖出版集團(tuán)或中國地質(zhì)出版社出版發(fā)行的地圖、或從自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)系統(tǒng)、國家地理信息公告服務(wù)平臺(tái)下載的地圖作為標(biāo)準(zhǔn)地圖。
四、使用“問題地圖”的法律責(zé)任
根據(jù)《廣告法》第五十七條，如有違反《廣告法》第九條之情形的，由市場監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，對(duì)廣告主處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，由廣告審查機(jī)關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請；對(duì)廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者，由市場監(jiān)督管理部門沒收廣告費(fèi)用，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷廣告發(fā)布登記證件。
需要注意的是，實(shí)務(wù)中，無論企業(yè)是否存在使用“問題地圖”的故意，可能僅僅是不小心錯(cuò)用了不正規(guī)的地圖，亦或是使用中國地圖時(shí)因載體或顯示方式的原因使中國地圖發(fā)生了變形，均有可能構(gòu)成對(duì)《廣告法》第九條的違反，面臨相應(yīng)的法律責(zé)任。
五、結(jié)語
相較其他要素而言，地圖本身具有其政治性、嚴(yán)肅性和法定性。對(duì)一個(gè)國家而言，從宣示主權(quán)到管轄疆域，地圖不僅反映著領(lǐng)土輪廓，還關(guān)系到國家安全、民族尊嚴(yán)。中國主權(quán)和領(lǐng)土完整不容侵犯，“中國一點(diǎn)都不能少”是底線也是紅線，強(qiáng)化地圖監(jiān)管、嚴(yán)格地圖管理勢在必行。2017年起，國土資源部聯(lián)合工信部等多部門開展了全覆蓋排查整治“問題地圖”專項(xiàng)行動(dòng)，并通報(bào)了一系列典型案例，有多家公司因在廣告中使用了不符合規(guī)定的地圖而招致了行政處罰。
特別對(duì)于外資企業(yè)來說，由于其投資方的背景，如涉及“問題地圖”等行為時(shí)更易引起關(guān)注，一旦稍有不慎，不僅會(huì)招致罰款，還會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)造成不良影響，最終帶來商業(yè)上的損失。
各類企業(yè)均應(yīng)重視廣告合規(guī)的重要性，借助專業(yè)人士的力量保證在制作廣告、發(fā)布廣告過程中的合規(guī)性，特別是在需要使用中國地圖時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，使用正確的地圖，正確地使用地圖。
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