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論環(huán)保合規(guī)業(yè)務在政府法律顧問中的挑戰(zhàn)和機遇

2020年第01期    作者:文│王雷 易千    閱讀 6,804 次

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“普遍建立法律顧問制度”，隨后十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》等文件為政府法律顧問制度的建立和發(fā)展指明方向，黨的十九大更是做出了深化依法治國實踐的重大決策部署。新時代背景下，生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護成為法治政府建設中舉足輕重的環(huán)節(jié)，環(huán)保合規(guī)也成為政府法律顧問不可或缺的全新業(yè)務類型。如何在政府法律顧問服務中構(gòu)建和優(yōu)化環(huán)保合規(guī)業(yè)務，以專業(yè)服務大局、助力法治政府建設，生態(tài)環(huán)境律師大有可為。

 

一、政府法律顧問——環(huán)保合規(guī)業(yè)務現(xiàn)狀

（一）政府法律顧問現(xiàn)狀

根據(jù)近三年來（2016—2018），中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告》顯示，目前我國政府法律顧問主要存在形式主義、發(fā)揮作用有限、運行機制待完善等問題。

由此可見，目前政府法律顧問制度雖然已經(jīng)實現(xiàn)了有形覆蓋，但達到政府法律顧問的有效覆蓋尚有一段距離。究其原因，政府法律顧問對專業(yè)化的需求已經(jīng)顯現(xiàn)，但法律服務市場尚未有效響應。

（二）環(huán)保合規(guī)業(yè)務現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護是政府的重要工作職責，也是政府重大行政決策和立法行為的重要考量指標，同時，生態(tài)環(huán)境保護更是納入領(lǐng)導干部政績考核體系。因此，環(huán)保合規(guī)是依法行政的重要內(nèi)容，政府對該專業(yè)領(lǐng)域的需求顯而易見。

放眼國內(nèi)政府法律顧問市場，具有生態(tài)環(huán)境資源法專業(yè)知識并從事相關(guān)業(yè)務的律所和律師數(shù)量屈指可數(shù)，法律服務市場可供選擇空間小。而從政府聘請法律顧問的角度來說，法律顧問團成員往往側(cè)重于行政法相關(guān)領(lǐng)域或者綜合業(yè)務能力較強的律師、專家，尚未特別關(guān)注在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域具有專長的律師?；陔p方面原因，環(huán)保合規(guī)業(yè)務作為專業(yè)性極強的新興法律服務領(lǐng)域，在政府法律顧問市場尚未有效激活。

二、環(huán)保合規(guī)業(yè)務在新形勢下的挑戰(zhàn)和機遇

（一）黨和國家政策方針提出污染防治要求

黨的十九大報告對于生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展給予了高度重視，生態(tài)文明體制改革實現(xiàn)重大突破，我國生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展迎來了新的戰(zhàn)略機遇，污染防治成為新時代打贏三大攻堅戰(zhàn)的重要使命。隨著生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度全面建立，政府決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)成為政府工作的重要內(nèi)容之一，這對政府法律顧問服務內(nèi)容提出了全新要求。

2019年政府工作報告中更是進一步明確了加強污染防治和生態(tài)文明建設，大力推動綠色發(fā)展的工作任務，而這一領(lǐng)域的法律服務市場尚處孕育階段，這對從事政府法律顧問服務的律師而言是新的機遇，也是新的挑戰(zhàn)。

（二）史上最嚴法律法規(guī)相繼出臺，為生態(tài)文明建設保駕護航

自2015年“史上最嚴”《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施起，我國出臺及修訂了一系列環(huán)保法律法規(guī)，如土壤污染防治法、大氣污染防治法、水污染防治法等，在打擊環(huán)境違法犯罪方面力度空前。

2018年1月，全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭到2020年在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。

2018年最高人民法院工作報告指出，司法服務美麗中國建設，出臺為長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法保障等意見，制定環(huán)境公益訴訟等司法解釋，審結(jié)環(huán)境民事案件48.7萬件，堅決維護生態(tài)環(huán)境安全。依法審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1.1萬件、檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1383件、社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件252件。江蘇、浙江、貴州等法院探索實施環(huán)境修復司法舉措，促進生態(tài)保護等。

上述一系列法律法規(guī)、司法解釋和制度舉措都表明了我國建設生態(tài)文明的決心，也對法治政府建設中的環(huán)保合規(guī)工作提出了更高要求。

（三）環(huán)境保護行政問責制

2018年6月，中共中央、國務院頒布了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，明確環(huán)境保護落實黨政主體責任，嚴格實行黨政同責，一崗雙責，生態(tài)環(huán)境保護考核結(jié)果作為領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據(jù)，環(huán)保合規(guī)已經(jīng)成為政府決策合規(guī)，構(gòu)建法治政府中至關(guān)重要的一環(huán)。

三、環(huán)保合規(guī)與政府法律顧問業(yè)務融合的兩個“支撐”

政府法律顧問在推進政府依法行政，建設法治政府的進程中要充分發(fā)揮作用，就要順應新時代要求，在新形勢下積極轉(zhuǎn)型，謀求發(fā)展，注重深度化的專業(yè)發(fā)展。有志從事環(huán)保合規(guī)業(yè)務和具有生態(tài)資源環(huán)境法背景的專業(yè)律師應當抓住時代機遇，積極推進環(huán)保合規(guī)業(yè)務融入政府法律顧問，服務法治政府。同時，政府也應當重視環(huán)保合規(guī)，為具有相關(guān)業(yè)務專長的法律顧問更好地參與政府決策、進行合規(guī)性審查、提供法律意見等履職行為提供有利平臺，通過政府和律師之間的良性互動，共同推動環(huán)保合規(guī)業(yè)務的發(fā)展和法治政府建設。

（一）律所環(huán)保合規(guī)專業(yè)化建設——基礎(chǔ)支撐

1. 提高政治覺悟和社會責任意識，盡職履責

目前部分在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域具有專長的律師個人或者專業(yè)團隊，多將業(yè)務重心放在商事經(jīng)濟領(lǐng)域，將環(huán)保合規(guī)作為上市公司的配套法律服務。要將環(huán)保合規(guī)業(yè)務轉(zhuǎn)型，融入政府法律服務，相關(guān)從業(yè)律師應當積極轉(zhuǎn)變觀念，注重大局意識的培養(yǎng)，不斷提高政治覺悟和社會責任意識，為政府重大行政決策和立法行為提供專業(yè)法律顧問服務，該項法律服務本身肩負了服務人民、服務社會公共利益的重要使命。

2.建立專業(yè)團隊，注重精細化分工

隨著政府法律事務類型的增多，律師個人具有專業(yè)上的局限性，傳統(tǒng)單打獨斗的方式很難適應新形勢下政府法律顧問的要求，加上環(huán)保合規(guī)業(yè)務作為新興業(yè)務尚處起步階段，發(fā)展還不夠成熟。因此，以律所為單位組建專業(yè)的政府法律顧問環(huán)保合規(guī)團隊，在人員配比上注重專業(yè)類型的進一步細分及環(huán)保合規(guī)業(yè)務與政府需求的有效結(jié)合等因素，以團隊協(xié)作的方式迎合政府對于環(huán)保合規(guī)的多樣化需求，提供深度法律服務。

3.優(yōu)化工作方法，深度參與，注重效率

改變傳統(tǒng)落后的工作方法，充分使用大數(shù)據(jù)分析、法律法規(guī)更新庫、案例檢索、電子建檔、文件在線即時傳輸?shù)痊F(xiàn)代化的工作方法，提高工作效能，為環(huán)保合規(guī)法律意見提供充分的論證依據(jù)。同時，電子化信息化的工作方法也能夠完整記錄工作流，確保工作留痕，便于日后檢索查找，避免以往紙質(zhì)存檔易遺失、毀損的風險。利用大數(shù)據(jù)檢索全國范圍內(nèi)政府環(huán)保合規(guī)的優(yōu)秀案例，結(jié)合地方實際加以完善，優(yōu)化服務水平。

4.加強學習和交流，注重知識管理

由于目前政府法律顧問環(huán)保合規(guī)全國范圍內(nèi)尚處探索階段，閉門造車顯然不如博采眾長。一方面通過與全國各地從事環(huán)保合規(guī)相關(guān)領(lǐng)域人員的溝通交流，學習業(yè)務領(lǐng)域的前沿動態(tài)和先進的經(jīng)驗、做法，并結(jié)合當?shù)貙嶋H加以優(yōu)化運用；另一方面注重對環(huán)保合規(guī)的知識管理，逐步形成團隊動態(tài)化、體系化的專業(yè)知識管理模式。

（二）政府重視并為環(huán)保合規(guī)業(yè)務發(fā)展創(chuàng)造條件——保障支撐

1.建立公開、透明、合理的選聘制度

環(huán)保合規(guī)業(yè)務市場份額低，相關(guān)從業(yè)律師與其他較為成熟業(yè)務領(lǐng)域的從業(yè)律師相比，社會影響力明顯不足。探索合理的政府法律顧問選聘制度，以專業(yè)水平和服務質(zhì)量選任和評價政府法律顧問，通過公開競爭的方式，讓思想道德水平高、真正有實力、有業(yè)績、有口碑的律師成為政府法律顧問，優(yōu)化政府法律顧問質(zhì)量，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境律師的創(chuàng)造力和能動力，助力法治政府建設。

2.注重專業(yè)化分工，把握新時代法律服務新形勢

根據(jù)近年來政府工作報告反映的政府工作內(nèi)容，政府職能轉(zhuǎn)變，工作涉及的領(lǐng)域眾多，不同領(lǐng)域涉及的法律服務專業(yè)不同，需求也不同。本文提及的政府決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)法律服務就是專業(yè)分工細化后衍生的業(yè)務類型，對于法治政府的建設必不可少。因此，政府在選聘法律顧問時，要充分考慮法律顧問的專業(yè)化分工問題，重視環(huán)保合規(guī)對于政府依法行政的重要性，確保專業(yè)的事由專業(yè)的人做，讓政府法律顧問起到實質(zhì)性作用。

3.制定合理的法律顧問考核制度，落實經(jīng)費保障

規(guī)范政府法律顧問管理，制定科學的考核制度，根據(jù)提供法律服務的專業(yè)水準、工作量、工作反饋效率、取得的社會效果等多方面進行考核，對于在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域表現(xiàn)突出的政府法律顧問，予以表彰和獎勵，提高政府法律顧問的工作積極性和工作熱情，為相關(guān)從業(yè)律師樹立榜樣。同時，在經(jīng)費保障方面，綜合需完成工作的數(shù)量、難度等因素，結(jié)合市場價格，合理確定負責環(huán)保合規(guī)業(yè)務政府法律顧問的報酬，納入經(jīng)費預算，確保?？顚Ｓ?，足額保障。

四、環(huán)保合規(guī)業(yè)務對政府法律顧問律師專業(yè)的新要求

律師作為政府法律顧問的重要角色，如何抓住機遇，通過環(huán)保合規(guī)業(yè)務，服務法治政府建設，是致力于從事生態(tài)環(huán)境法律服務的專業(yè)律師今后發(fā)展的重要方向。

（一）熟練掌握環(huán)保法律法規(guī)，動態(tài)更新法規(guī)庫

自黨的十八以來，生態(tài)文明建設上升到國家戰(zhàn)略的突出位置，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)不斷出臺和修訂，我國環(huán)境法律制度框架已經(jīng)基本形成，門類越來越齊全，結(jié)構(gòu)也越來越完整。由于環(huán)保合規(guī)業(yè)務還是新興事物，因此首先要系統(tǒng)學習并熟練掌握環(huán)保法律法規(guī)。要建立并及時更新法規(guī)庫，掌握環(huán)保法律法規(guī)的最新動態(tài)和政策走向。

（二）加強培訓，提高意識

作為政府法律顧問應當通過對政府機關(guān)行政負責人員和法制宣傳人員進行培訓的方式，提高行政人員的環(huán)保合規(guī)意識。在環(huán)保黨政同責，一崗雙責的背景下，強化行政負責人員的問題與風險意識、主體責任意識，督促其做出行政決策時充分考慮生態(tài)環(huán)境保護。同時，行政人員環(huán)保合規(guī)意識的提高，也有助于政府法律顧問工作的開展，提高環(huán)保合規(guī)法律意見的受重視程度。

（三）充分利用大數(shù)據(jù)，結(jié)合地方實際制定政府環(huán)保違規(guī)風險清單

大數(shù)據(jù)時代，全國各地方政府出臺有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范性文件、行政違法和行政問責案例都可以通過大數(shù)據(jù)分析的方式，歸納出具有典型意義的法律風險點，明確政府機關(guān)的監(jiān)管職責，并針對風險點制定風險應對措施和預防機制，結(jié)合地方實際情況加以應用，制作相應的環(huán)保違規(guī)專項風險清單，用于行政機關(guān)環(huán)保法律風險的自查與內(nèi)控，即在政府信息公開、行政許可、行政復議、對規(guī)范性文件和政府重大決策進行環(huán)保合規(guī)審查等個環(huán)節(jié)中，可以由政府及相關(guān)部門對照環(huán)保違規(guī)專項風險清單進行自查。在制作環(huán)保違規(guī)專項風險清單時，應當以司法審查標準為導向，確保政府行政行為經(jīng)得起司法檢驗，做好事前的訴訟風險防范。同時，環(huán)保違規(guī)專項風險清單應當根據(jù)客觀情況和實務經(jīng)驗動態(tài)更新、及時調(diào)整，確保環(huán)保合規(guī)工作符合實際，有的放矢。

（四）提高環(huán)保合規(guī)法律意見的精準度

在政府制定行政決策和規(guī)范性文件的過程中，政府法律顧問的法律意見應當起到重大風險防火墻的作用。政府法律顧問應當提高法律意見的準度、精度，為政府提供有價值、準確、可信的法律意見，使政府行為更加規(guī)范，符合環(huán)境法律法規(guī)和法治政府建設的要求。

（五）環(huán)保合規(guī)性審查應貫穿行政行為始終，工作留痕

環(huán)保合規(guī)性審查與一般合規(guī)性審查不是相互獨立的關(guān)系，而是包含與被包含的關(guān)系，其特殊性表現(xiàn)在專業(yè)領(lǐng)域不同，共性則表現(xiàn)在環(huán)保合規(guī)性審查也應當貫穿行政行為始終，在事前預防、行為管制和事后救濟的各個環(huán)節(jié)都能充分發(fā)揮作用，對于決策執(zhí)行過程也要跟進監(jiān)督。

環(huán)保合規(guī)性審查貫穿行政行為始終，要求政府法律顧問對于環(huán)保合規(guī)審查工作中所依據(jù)的證據(jù)材料、會議紀要、規(guī)范性文件的歷次修改稿、依據(jù)的上位法規(guī)定等工作全過程進行統(tǒng)一建檔，對各工作階段及時總結(jié)，確保法律意見隨時經(jīng)得起復查和檢驗。

環(huán)保合規(guī)業(yè)務作為政府法律顧問的新興領(lǐng)域，對于律師來說是機遇，也是挑戰(zhàn)，熟練掌握生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和相關(guān)政策，積累大量案例的司法裁判觀點，制定風險防范策略，不斷改進工作方式和工作方法，提高工作效能，才能把握機遇，在新時代的政府法律顧問環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域發(fā)揮律師智囊團的作用，助力“三大攻堅戰(zhàn)”，為建設法治政府貢獻力量。

 

王雷江西理公律師事務所主任，江西省律師協(xié)會常務理事、贛州市律師協(xié)會副會長，贛州仲裁委員會仲裁員業(yè)務方向：環(huán)境資源法、公司法務與破產(chǎn)、民商事合同糾紛

 

易千

江西理公律師事務所律師

業(yè)務方向：環(huán)境資源法、民商事合同糾紛