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“3060”雙碳目標(biāo)提出以來，能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。2024年11月8日，全國人大常委會會議審議通過了《中華人民共和國能源法》，自2025年1月1日起施行。能源法立足我國能源資源稟賦實(shí)際，適應(yīng)能源發(fā)展新形勢，就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。為提升上海律師從事能源法律服務(wù)的能力和水平，上海律協(xié)律師學(xué)院聯(lián)合環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會主辦“能源法律實(shí)務(wù)”系列講座。
第三講講座于2024年12月1日上午，在上海電力大學(xué)楊浦北校區(qū)舉行，上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會主任吳榮良律師主持本次講座。上海電力大學(xué)教授謝敬東和上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會委員陳建萍律師為本次講座的分享嘉賓。
一、新能源參與電力市場的機(jī)制設(shè)計(jì)與影響分析
謝敬東教授是上海電力大學(xué)教授，博士后，上海智能電網(wǎng)技術(shù)研究協(xié)同創(chuàng)新中心主任，中國能源研究會理事，中國電機(jī)工程學(xué)會電力市場專委會委員，中國能源行業(yè)電力市場標(biāo)委會委員。謝教授從以下兩個(gè)部分展開：第一部分新能源參與電力市場的機(jī)制設(shè)計(jì)，第二部分是新能源參與市場的影響分析。
2024年標(biāo)志著傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向新型電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵年份。非化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比達(dá)到了53.9%，首次超過50%。我們預(yù)計(jì)，到2024年底，風(fēng)電和太陽能加起來超過10%、37%。也就是說，風(fēng)電和太陽能在歷史上首次超過了50%。意味著新能源已成為能源結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。這一轉(zhuǎn)變要求政策傾向和市場關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，對電力系統(tǒng)的建設(shè)和政策制定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從政策的層面來看，去年11月8日，國家發(fā)改委、能源局出臺了關(guān)于煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知。這個(gè)通知對于我們整個(gè)電力行業(yè)具有重要意義，意味著電力的定位發(fā)生了轉(zhuǎn)型。
習(xí)近平總書記在中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)會上指出，“我國能源發(fā)展仍面臨需求壓力巨大、供給制約較多、綠色低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨等一系列挑戰(zhàn)。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，出路就是大力發(fā)展新能源。”2024年是一個(gè)標(biāo)志性的年份，在我國能源轉(zhuǎn)型方面，具有歷史性重要地位。新《能源法》第三條規(guī)定：“堅(jiān)持立足國內(nèi)、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。”第二十二條規(guī)定：“支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，合理開發(fā)和清潔高效利用化石能源，推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費(fèi)比重。”第二十五條規(guī)定：“國家推進(jìn)風(fēng)能、太陽能開發(fā)利用，堅(jiān)持集中式與分布式并舉，加快風(fēng)電和光伏發(fā)電基地建設(shè)，支持分布式風(fēng)電和光伏發(fā)電就近開發(fā)利用，合理有序開發(fā)海上風(fēng)電，積極發(fā)展光熱發(fā)電。”
機(jī)制設(shè)計(jì)問題。隨著煤電裝機(jī)容量的減少，市場競爭格局和價(jià)格機(jī)制需要重新審視，以避免價(jià)格異常波動。在前兩輪的電力深化改革中，我們的市場設(shè)計(jì)對象是新能源。新能源的參與對電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)提出了新的要求。謝博士強(qiáng)調(diào)，新能源與傳統(tǒng)能源的關(guān)系需要重新定義，以適應(yīng)新能源大規(guī)模、高比例參與電力系統(tǒng)后帶來的變化。
新能源給系統(tǒng)帶來的本質(zhì)變化。新能源的參與導(dǎo)致電力市場結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。謝博士指出，電力市場的產(chǎn)品多樣化增加了市場治理的難度，市場主體角色多元化，買方和賣方的界限變得模糊。
電力輔助服務(wù)逐漸市場化，其價(jià)格和價(jià)值日益受到重視。謝博士預(yù)測，電力輔助服務(wù)在電費(fèi)中的占比將顯著增加，成為電力市場的重要組成部分。綠電交易平臺的建立和綜合能源服務(wù)的發(fā)展，標(biāo)志著電力市場服務(wù)模式的創(chuàng)新。謝博士認(rèn)為，電能與個(gè)性化服務(wù)的結(jié)合，為電力市場帶來了新的商業(yè)機(jī)會。
新《能源法》第二十八條規(guī)定：“國家優(yōu)化煤炭開發(fā)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展煤礦礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)煤炭清潔高效利用，發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用。”習(xí)總書記在做完第12項(xiàng)工作后也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。在集體學(xué)習(xí)會上指出，要順應(yīng)人員轉(zhuǎn)型需要，進(jìn)一步建設(shè)好新能源基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造和智能微電網(wǎng)建設(shè)，提高電網(wǎng)對清潔能源的接納配置和調(diào)控能力。這一內(nèi)容在新《能源法》第三十一條中也有明確規(guī)定。智能微電網(wǎng)的發(fā)展是適應(yīng)用戶需求，奠定用戶資源參與市場運(yùn)行的一種必要形態(tài)。因此，智能微電網(wǎng)的發(fā)展將成為未來幾年發(fā)展的重點(diǎn)和方向。根據(jù)新《能源法》第三十二條，國家將合理布局，積極有序開發(fā)抽水蓄能電站。
市場機(jī)制的適應(yīng)性設(shè)計(jì)。推動儲能高質(zhì)量發(fā)展，為各類儲能在電力系統(tǒng)中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。儲能在電力系統(tǒng)中的調(diào)節(jié)作用非常重要。第一個(gè)是關(guān)于市場準(zhǔn)入，需要解決的是市場主體角色多元化的問題。市場準(zhǔn)入問題需要解決多元化問題，包括符合集合商和虛擬電廠等新型市場主體的參與。第二個(gè)是煤電技術(shù)發(fā)展的遭遇瓶頸，最主要的問題是沒有轉(zhuǎn)型帶來的基本保障。煤電的角色和功能定位需要適應(yīng)新能源的發(fā)展。
煤電容量電價(jià)政策的出臺，是對煤電在新型電力系統(tǒng)中功能定位的明確。新容量電價(jià)是在新型電力系統(tǒng)下，基于發(fā)電基組固定成本，兼顧保障電力系統(tǒng)供應(yīng)安全的政策。新容量電價(jià)政策是在新型電力系統(tǒng)下，基于發(fā)電基組固定成本，兼顧保障電力系統(tǒng)供應(yīng)安全的政策。新容量電價(jià)政策旨在補(bǔ)償發(fā)電機(jī)組相應(yīng)成本，維持電力市場同臺競爭，并保障電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定供應(yīng)。
不同類型機(jī)組的同臺競爭問題涉及政策和企業(yè)兩個(gè)層面。從政治層面來看，未來政策將更多地聚焦新能源的發(fā)展和消納。也就是說，煤電容量電價(jià)的金融類定價(jià)將受到關(guān)注。政策出臺后，我們對于煤電的定位和價(jià)格機(jī)制就已經(jīng)確定，不需要再進(jìn)行深入研究。接下來的工作將集中在新能源的發(fā)展上。今年的政策文件都是圍繞新能源來制定的。煤電容量電價(jià)以及功能定位演變之間需要進(jìn)行匹配性的調(diào)整。煤電容量電價(jià)的水平將隨著發(fā)電量的規(guī)模的調(diào)整而做適應(yīng)性調(diào)整。文件里也提到了這個(gè)調(diào)整。從企業(yè)層面來看，煤電系數(shù)組以發(fā)電量水平的減少會引起總電價(jià)水平的上升，但上升是有條件的。將從躺平型向保底和內(nèi)卷型過渡。煤電機(jī)組面對因用煤量減少帶來的安全、人員管理等一系列問題。
新型電力系統(tǒng)下的電價(jià)機(jī)制必須適應(yīng)新能源的大規(guī)模參與。這包括電力電價(jià)、電量電價(jià)和容量電價(jià)之間的比例關(guān)系，以及價(jià)格水平的合理確定。
針對新能源參與后的電力市場調(diào)控問題，新《能源法》第四十五條規(guī)定，“國家推動建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場供求狀況、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定的能源價(jià)格形成機(jī)制。國家完善能源價(jià)格調(diào)控制度，提升能源價(jià)格調(diào)控效能，構(gòu)建防范和應(yīng)對能源市場價(jià)格異常波動風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制?！钡谖迨粭l明確，“國家建立和完善能源預(yù)測預(yù)警體系，提高能源預(yù)測預(yù)警能力和水平，及時(shí)有效對能源供求變化、能源價(jià)格波動以及能源安全風(fēng)險(xiǎn)狀況等進(jìn)行預(yù)測預(yù)警?！钡谖迨臈l（四）規(guī)定：“實(shí)施價(jià)格干預(yù)措施和價(jià)格緊急措施。
新能源參與電力市場是能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分。這不僅要求政策層面的適應(yīng)性調(diào)整，也需要市場機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。隨著新能源在電力市場中的比重增加，電力市場結(jié)構(gòu)、電價(jià)機(jī)制以及市場治理等方面都將面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。謝博士的觀點(diǎn)為新能源參與電力市場提供了深刻的洞見，對于市場參與者以及法律實(shí)務(wù)者都具有重要的指導(dǎo)意義。
二、 合同能源管理全過程法律風(fēng)險(xiǎn)控制
上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會委員、上海君瀾律師事務(wù)所律師陳建萍博士從合同能源管理概述、合同性質(zhì)之法律實(shí)務(wù)問題、節(jié)能量計(jì)算的法律糾紛、不可抗力與情勢變更、所有權(quán)約定及轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面展開分享。
（一） 合同能源管理概述
合同能源管理是一種節(jié)能服務(wù)機(jī)制，涉及節(jié)能服務(wù)公司（EMCo）與用能單位之間的合作。EMCo通過墊資提供能源效率審計(jì)、節(jié)能項(xiàng)目設(shè)計(jì)、原材料和設(shè)備采購、施工、監(jiān)測、培訓(xùn)運(yùn)行管理等服務(wù)，并與客戶分享節(jié)能項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的效益，以此獲得滾動發(fā)展。合同能源管理的主要類型包括節(jié)能效益分享型、節(jié)能收益保證型和能源費(fèi)用托管型等。
中國政府為推動合同能源管理的發(fā)展，出臺了一系列政策和法規(guī)，包括稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼、中央預(yù)算內(nèi)投資和節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持等。預(yù)計(jì)到2030年，中國合同能源管理市場總規(guī)模有望突破4500億元人民幣。
（二） 合同性質(zhì)之法律實(shí)務(wù)問題
合同能源管理合同在法律性質(zhì)上屬于無名合同，實(shí)質(zhì)是投資收益合同。服務(wù)內(nèi)容是通過咨詢診斷，投資進(jìn)行設(shè)備采購、節(jié)能工程實(shí)施并運(yùn)行管理等收回投資，即投資回報(bào)的服務(wù)合同。
司法實(shí)踐中常將二者混淆：合同能源管理節(jié)能服務(wù)合同與節(jié)能服務(wù)公司的采購、施工、融資、運(yùn)維的委托合同，是兩個(gè)不同層面的合同，前者是關(guān)乎投資收益的無名合同，后者是作為項(xiàng)目所有權(quán)人的節(jié)能服務(wù)公司通過委托第三方完成合同內(nèi)容的委托合同。
合同能源管理合同的當(dāng)事人一般是節(jié)能服務(wù)公司與用能單位，而建設(shè)工程合同涉及的是發(fā)包方和承包方。合同能源管理合同提供的是整個(gè)服務(wù)，包括節(jié)能診斷、融資投資、采購、能源管理、改造、后期運(yùn)維等服務(wù)，而建設(shè)工程合同涉及的是工程建設(shè)本身。
建設(shè)工程發(fā)包方支付的是工程價(jià)款，而節(jié)能服務(wù)合同則是付出投資后獲得的收益款。建設(shè)工程的工程款是在工程竣工驗(yàn)收之后即應(yīng)支付，而合同能源管理合同價(jià)款支付和竣工驗(yàn)收無關(guān)，而是和節(jié)能效益掛鉤。
建設(shè)工程的所有權(quán)屬于發(fā)包方，而合同能源管理屬于節(jié)能服務(wù)公司投資取得回報(bào)的合同模式，所有權(quán)在合同能源管理期結(jié)束前均屬于節(jié)能服務(wù)公司。節(jié)能服務(wù)公司可將自己投資的節(jié)能項(xiàng)目作為公司固定資產(chǎn)向銀行進(jìn)行抵押貸款。
建設(shè)工程稅務(wù)局要求必須開具建筑業(yè)工程建設(shè)發(fā)票，而合同能源管理服務(wù)開具的是合同能源管理服務(wù)類發(fā)票。建設(shè)工程合同按照住建部行業(yè)合同模板，合同能源管理項(xiàng)目合同則參考《合同能源管理技術(shù)通則》（GB/T 24915-2010）。
（三） 節(jié)能量計(jì)算的法律糾紛
節(jié)能量計(jì)算是合同能源管理中的核心問題，其準(zhǔn)確性直接關(guān)系到節(jié)能服務(wù)公司的收益。節(jié)能量的定義與評估核算涉及基準(zhǔn)能耗的確定，節(jié)能量測量方法的選擇，以及節(jié)能量評估與核算的方法。
節(jié)能量測量方法包括賬單分析法、模擬法和分項(xiàng)計(jì)算法等。選擇合適的測量方法需要考慮項(xiàng)目的具體情況和數(shù)據(jù)的可用性。
基準(zhǔn)能耗的確定方法包括歷史數(shù)據(jù)平均法、相似日測量法和模型方法。這些方法的應(yīng)用可能導(dǎo)致法律糾紛，尤其是在數(shù)據(jù)波動較大或數(shù)據(jù)缺失的情況下。
節(jié)能量評估與核算方法包括部分變量測量、全部變量測量、全樓宇驗(yàn)證和校驗(yàn)?zāi)M驗(yàn)證等。這些方法的應(yīng)用需要專業(yè)的技術(shù)支持和精確的數(shù)據(jù)記錄。
由于合同能源管理節(jié)能技術(shù)的專業(yè)性，涉及節(jié)能量計(jì)算的法律糾紛往往需要專業(yè)的技術(shù)理解和法律解釋。當(dāng)事人、律師和法官/仲裁員對不同節(jié)能技術(shù)的專業(yè)性理解程度，很大程度上影響了法律糾紛解決的效率和公正性。
（四） 不可抗力與情勢變更
疫情期間，合同能源管理項(xiàng)目面臨不可抗力或情勢變更的法律風(fēng)險(xiǎn)。這可能導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)務(wù)急劇下降，用能極少甚至不用能，節(jié)能效益急劇下降甚至沒有節(jié)能量。在這種情況下，如何適用法律成為關(guān)鍵問題。
兩種司法觀點(diǎn)分別為不可抗力主張和情勢變更主張。不可抗力主張認(rèn)為不能預(yù)見、不能避免且不能克服的情況應(yīng)免除責(zé)任，而情勢變更主張則認(rèn)為不能預(yù)見、不能避免且顯失公平的情況應(yīng)允許變更合同。
（五） 所有權(quán)約定及轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)
合同能源管理項(xiàng)目中，所有權(quán)的約定和轉(zhuǎn)移是一個(gè)重要的法律問題。節(jié)能服務(wù)公司在用能單位未付清全部款項(xiàng)之前擁有設(shè)備的有限所有權(quán)。在項(xiàng)目交付后，設(shè)備的占有權(quán)、使用權(quán)即交付給用能單位，但處分權(quán)仍屬于節(jié)能服務(wù)公司。
所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法律風(fēng)險(xiǎn)包括合同期限屆滿未付清節(jié)能效益款、建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓未披露、債務(wù)人房地產(chǎn)被拍賣等情況下的糾紛。這些風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司在主張所有權(quán)時(shí)遇到困難。
合同能源管理作為一種市場化的節(jié)能服務(wù)機(jī)制，其全過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)控制至關(guān)重要。從合同性質(zhì)的認(rèn)定、節(jié)能量計(jì)算的準(zhǔn)確性、疫情期間的法律適用，到所有權(quán)的約定及轉(zhuǎn)移，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能涉及到復(fù)雜的法律問題。因此，節(jié)能服務(wù)公司和用能單位都需要對這些法律風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)備，以確保合同能源管理項(xiàng)目的順利進(jìn)行和雙方權(quán)益的保護(hù)。
(注: 以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱)
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